关于生产安全事故调查报告及批复的法律救济途径探讨

前 言
生产安全事故调查报告的批复是否属于行政复议范围在实践中缺乏明确、一致的操作标准，人民法院针对此类批复是否具有可诉性暂无统一、稳定的裁判尺度。分析研究生产安全事故调查报告及其批复，有助于凝聚法律共识，为市场主体提供明确稳定和可期待的法律预期。
2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《条例》）是当前我国最为全面、系统规范生产安全事故报告和调查处理的行政法规，它明确了事故报告、事故调查、事故处理与责任追究等关键问题，对事故等级进行了较为科学的划分。自颁布以来，《条例》对全国各级安监部门（现应急管理部门）进一步规范事故报告和调查处理工作、落实事故责任追究制度、预防和减少事故发生发挥了重要作用。《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》等法律、政策的修订、制定，以及平台经济等新兴行业、领域的发展，对该法规的适应性及操作性提出了新的要求。2022年2月22日，应急管理部调查评估和统计司在北京组织召开了《条例》修订重大专题研究启动会，当前《条例》处于修订研究阶段。
按照现行《条例》规定，一旦发生生产安全事故，根据“政府领导、分级负责”的原则，应当由县级以上人民政府组成事故调查组并指定事故调查组组长（提级调查、委托调查等特殊情况除外）。遵循“精简、效能”的原则，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告（特殊情况可延长不超过60日），收到事故调查报告的人民政府应当在15日内做出批复（特别重大事故除外）。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。由此，实践中出现了被追责对象对事故调查报告及其批复提起行政复议或行政诉讼的案件。（本文仅限于被追责的生产经营单位及有关责任人在安全生产责任事故中提起程序救济的探讨，不涉及国家工作人员的处分问题）
1生产安全事故调查报告不属于行政复议范围
《安全生产行政复议规定》（国家安全生产监督管理总局令第14号）第七条第一项规定，安全监管监察部门作出的行政行为中，生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，因此针对生产安全事故调查报告提出行政复议申请将直接面临法定程序障碍；其次，根据《条例》第二十八条，未经事故调查组组长允许，事故调查组成员不得擅自发布有关事故的信息，在事故调查报告提交人民政府之前，相关单位、个人无法获悉相关情况。况且，事故调查报告在被批复认可之前，不会对相关主体的权益产生实质影响，亦不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围；最后，根据《条例》第三十二条第二款，有关机关系按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，针对生产安全事故调查报告提起行政复议，实际上无法达到撤销批复的目的。
2生产安全事故调查的批复是否属于行政复议范围在不同省、市，甚至上下级人民政府之间都存在不同认识
案例一：大自然公司不服杭州市政府作出的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，向省政府提出行政复议申请，请求“撤销杭州市人民政府批复所作的具体行政行为”。浙江省人民政府行政复议决定认为：“杭州市政府确认事故调查报告的内容并作出批复，使事故调查报告的认定结果对外发生法律效力，对大自然公司的权利义务造成实质性影响，杭州市人民政府认为该批复不属于行政复议范围的主张，不予支持。大自然公司的行政复议申请理由，缺乏事实根据和法律依据，依法维持批复。”
案例二：国汉公司不服松滋市政府《关于松滋市堰西面馆“9·9”天然气爆燃事故调查报告的批复》，向荆州市人民政府申请行政复议，要求撤销该批复。荆州市人民政府行政复议决定认为：“松滋市政府作出的该批复是行政机关的内部行为，不属于行政复议范围，决定不予受理。”此后，国汉公司向人民法院提起诉讼，荆州市中级人民法院以“不属于行政诉讼的受案范围”裁定驳回起诉，湖北省高院二审裁定予以维持。2018年12月，最高人民法院作出（2018）最高法行再127号《行政裁定书》，撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。尔后，荆州市中级人民法院作出（2019）鄂10行初51号《行政判决书》，驳回国汉公司全部诉讼请求。
值得一提的是，针对网上流传的“全国人大法制工作委员会对人民政府关于安全事故调查报告的批复决定能否申请行政复议的答复”笔者认为，由于在法工委官网上并未公布且未显见于人民法院裁判文书，即使真实存在，亦不足为据。
3从最高人民法院的两起案件谈生产安全事故调查报告批复是否属于行政诉讼受案范围的认定标准
1.（2018）最高法行申2613号《行政裁定书》
•事故调查报告表述：陈某（本案再审申请人）对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。
•事故调查报告批复表述：原则同意事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见。
•裁判观点：事故调查报告及其批复的表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定。可见，涉案事故调查报告及其批复符合实践中大多数事故调查报告及其批复的共有特点，没有直接设立或者改变陈某具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。因此，能够适用司法解释的上述规定精神，不作为行政诉讼的受案范围。陈某仍可以通过刑事诉讼审判监督等法定程序寻求救济，在其他纠纷处理环节中对作为定案证据的《事故调查报告的批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议。上述具体情形，与最高人民法院此前认定有关事故调查报告批复可诉的一些案件，个案的具体情况并不相同。对于陈某的相关再审请求和理由，本院不予支持。
•审理结果：驳回再审申请。
•后续信息检索补充：根据福建省应急管理厅2020年9月27日公布的古雷腾龙芳烃“4·6”爆炸着火重大事故整改措施落实情况“回头看”评估工作组《腾龙芳烃(漳州)有限公司“4.6”爆炸着火重大事故评估报告》载明，再审申请人陈某已经于2019年10月11日被判处有期徒刑2年6个月，缓刑3年[（2019）闽0623刑初81号]。
2.（2018）最高法行再127号《行政裁定书》
•事故调查报告表述：建议松滋市安监局对国汉公司处以人民币12万元的罚款。
•事故调查报告批复表述：同意事故调查组对有关责任单位和有关责任人员的责任分析和处理意见。
•裁判观点：批复虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定（笔者注：此处指《条例》相关规定）所作批复具有可诉性。本案中，批复系再审被申请人依法行使法定职权作出，该批复对《调查报告》予以同意及要求松滋市安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定便确定了再审申请人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。松滋市安监局其后对再审申请人作出行政处罚受批复的拘束，明确以该批复为据作出了4024-3号处罚决定。可见，批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。一、二审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回再审申请人的起诉及上诉，均构成适用法律错误，依法应予纠正。
•审理结果：撤销一、二审法院驳回起诉裁定，指令一审法院继续审理。
•后续信息检索补充：2014年12月5日，松滋市安监局依据批复作出4024-3号《行政处罚决定书》，决定给予国汉公司罚款人民币12万元的行政处罚。此后，国汉公司针对行政处罚提起诉讼，一、二审均被判决驳回诉讼请求，湖北省高级人民法院（2018）鄂行申2号《行政裁定书》亦驳回国汉公司再审申请。
4总结
《条例》第三十二条第二款规定，有关机关“应当”按照人民政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。结合国汉公司案例，人民政府作出的批复系行政机关作出处罚决定的依据，其实质上嬗变为处罚决定的“案件事实”，并且在行政处罚案件审理程序中，批复对人民法院形成了明显约束。最高人民法院（2018）最高法行申2613号《行政裁定书》过于强调后续“刑事诉讼审判监督等法定程序寻求救济”，存在“轻视阶段性行为，过分强调成熟性原则”的嫌疑。
在生产安全事故调查处理过程中，批复行为在前而处罚程序在后，并且生产安全事故调查报告的批复与一般的行政机关内部请示文件存在显著区别，倘若事故调查报告中的“处理建议”部分均表述为“建议司法机关进一步调查处理”，是否就意味着针对批复提起的行政诉讼均不属于人民法院受理范围？实际上，批复对于事故责任的认定不能完全由后阶段行政处罚或刑事诉讼程序所吸收，人民法院在审理生产安全事故调查报告的批复案件时，应当基于“穿透性审查”的立场，对不同表现情形的批复之可诉性作出科学合理的界定。
《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此外，2021年新修订的《安全生产法》第八十六条第一款明确要求事故调查处理应当对事故责任单位和人员提出处理建议。如果人民法院过于限制批复的可诉性，将在某种程度上架空、削弱针对撤销行政处罚决定的诉讼案件审理的必要性，因为某些案件可能沦为“走过场、走程序”。况且从实践来看，不是每一起事故调查报告及其批复都经得起最终的法律检验，例如在（2020）渝02行初43号、（2020）沪行终280号等案件中，人民法院均判决撤销被诉批复并责令政府限期重新作出批复。
生产安全事故的调查处理分为多个阶段、涉及多个部门，对于批复可诉性的判断不应当局限于是否外化，“生产安全事故调查报告及其批复是否对当事人合法权益产生客观影响”作为实质性的标准予以适用和把握的同时，人民法院对于批复是否具备可诉性，应当采取相对开放的态度以保障当事人的司法救济权利，兼顾实体公正与程序公正，切实发挥司法审查职能。