《工程建设领域农民工工资保证金规定》要点分析与解读

为依法保护农民工工资权益，发挥工资保证金在解决拖欠农民工工资问题中的重要作用，2021年8月17日，由人力资源社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、银保监会、铁路局、民航局联合制定的《工程建设领域农民工工资保证金规定》（以下简称为《规定》）发布，自2021年11月1日起施行。
《规定》在《保障农民工工资支付条例》（以下简称“《支付条例》”）的基础上，对工程建设领域中农民工工资保证金的存储比例、存储形式、减免措施以及使用返还等事项进行了细化规定。
一、《规定》出台背景
据国家统计局2020年统计数据显示，全国现有农民工2.85亿人，其中建筑行业占比达18.3%。可以说建筑领域农民工既是农民工队伍中的一支主力军更是改革开放以来国家建设的重要力量。长期以来，国家出台了一系列的政策法规、开展了一系列专项治理活动，目标就是解决拖欠农民工工资问题，这事关广大农民工切身利益，也事关社会公平正义及社会的和谐稳定。
2006年1月31日，国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）明确提出“建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理”。
2016年1月17日，国务院办公厅发布了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），明确提出要在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度。
2020年5月1日，国务院公布施行《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号）第三十二条规定：“施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。”至此，建设领域农民工工资保证金制度正式提升到行政法规的高度。
本次《规定》的出台，是七部委根据《支付条例》的授权，对工程建设领域中农民工工资保证金的存储、使用和监管等进行了细化，保证农民工工资保证金制度具备可操作性，切实维护农民工工资报酬权益。
二、要点分析与解读
（一）明确了工资保证金含义
《规定》第二条规定：“工资保证金是指工程建设领域施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）在银行设立账户并按照工程施工合同额的一定比例存储，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠工资的专项资金。”
（二）扩大了存储主体范围
较之于《支付条例》，《规定》扩大了工资保证金的存储主体范围。根据《支付条例》第三十二条的规定，存储工资保证金的责任主体仅限于施工总承包单位。而按照《规定》第二条的规定，存储工资保证金的责任主体除了施工总承包单位以外还包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业。
（三）制定了存储程序
按照《规定》第八条的规定：“施工总承包单位应当自工程取得施工许可证(开工报告批复)之日起20个工作日内(依法不需要办理施工许可证或批准开工报告的工程自签订施工合同之日起20个工作日之内)，持营业执照副本、与建设单位签订的施工合同在经办银行开立工资保证金专门账户存储工资保证金。”
存储工资保证金的施工总承包单位应与经办银行签订《农民工工资保证金存款协议书》，并将协议书副本送属地人力资源社会保障行政部门备案。
（四）设定了存储规则
01基本原则
（1）以工程施工合同额(或年度合同额)为基数，原则上不低于1%，不超过3%；
（2）单个工程合同额较高的，可设定存储上限；
（3）施工总承包单位在同一工资保证金管理地区有多个在建工程，存储比例可适当下浮但不得低于施工合同额（或年度合同额）的0.5%。
02降低存储比例情形
施工总承包单位存储工资保证金或提交银行保函后，在工资保证金管理地区承建工程连续2年未发生工资拖欠的，其新增工程应降低存储比例，降幅不低于50%。
03提高存储比例情形
（1）施工总承包单位存储工资保证金或提交银行保函前2年内在工资保证金管理地区承建工程发生工资拖欠的，工资保证金存储比例应适当提高，增幅不低于50%；
（2）因拖欠农民工工资被纳入“严重失信主体名单”的，增幅不低于100%。
04免于存储情形
（1）施工合同额低于300万元的工程，且该工程的施工总承包单位在签订施工合同前一年内承建的工程未发生工资拖欠的，各地区可结合行业保障农民工工资支付实际，免除该工程存储工资保证金；
（2）施工总承包单位连续3年未发生工资拖欠且按要求落实用工实名制管理和农民工工资专用账户制度的，其新增工程可免于存储工资保证金。
（五）拓宽存储方式
为减轻施工企业压力、减少资金占用成本，《规定》第十五条第一款规定：“施工总承包单位可选择以银行保函替代现金存储工资保证金，保函担保金额不得低于按规定比例计算应存储的工资保证金数额。”
《规定》中规定的银行保函制度具有如下特点和要求：
1.保函金额不得低于应存储的工资保证金数额；
2.保函受益人为属地人力资源社会保障行政部门；
3.保函正本交由属地人力资源社会保障行政部门；
4.保函性质为不可撤销、见索即付保函；
5.保函有效期至少为一年并不短于合同期。如工程未完工保函到期的，应更换新保函或延长保函有效期。
此外，《规定》第二条还规定，有条件的地区还可探索引入工程担保公司保函或工程保证保险。未来，通过银行保函、担保公司保函、工程保险等方式既可以起到工资保证金的作用，同时也可以有效缓解施工企业资金压力。
（六）严格监管措施
基于工资保证金的性质和特殊作用，《规定》第四章第二十四条至二十六条专门规定了对工资保证金的监管，主要内容包括：
1.工资保证金实行专款专用制度，除用于清偿或先行清偿农民工工资外，不得用于其他用途；
2.工资保证金不得因支付为本工程提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨，法律另有规定的除外；
3.属地人力资源社会保障行政部门要建立工资保证金管理台账，确保专款专用；
4.对未按规定执行工资保证金制度的施工单位，要依法给予行政处罚（处理）、按照有关规定计入信用记录、依法实施信用惩戒；
《规定》第二十五条规定：“人力资源社会保障行政部门应加强监管，对施工总承包单位未依据《保障农民工工资支付条例》和本规定存储、补足工资保证金（或提供、更新保函）的，应按照《保障农民工工资支付条例》第五十五条规定追究其法律责任。”
按照《支付条例》第五十五条的规定，施工总承包单位未按规定存储工资保证金或者未提供金融机构保函的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。因此，对于施工总承包企业而言，如果拒不履行存储工资保证金的义务，可能会被责令停工，不仅影响项目施工进度，还要面临违约索赔。一旦被给予限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚，势必对企业造成深远的影响。
5.对行政部门擅自减免、超限额收缴、违规挪用、无故拖延返还工资保证金的，对有关责任人员实行问责。涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。