集体建设用地入市法律实务

一、集体建设用地入市含义
集体经营性建设用地入市指依法取得并在土地利用总体规划、城乡建设规划中确定为工矿仓储、商服、旅游等用途的农村集体建设用地在所有权不发生改变的前提下，按照依法、自愿、公平、公开的原则，在一定年限内，以出让、租赁、作价出资（入股）、转让、出租和抵押等方式使农村集体经营性建设用地使用权发生转移的行为。
二、集体经营性建设用地入市的渊源
1、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。首次提出集体经营性建设用地入市。自此全国人大常委会、国务院及相关部委陆续出台相关的政策文件。直到2020年1月1日施行的土地管理法正式通过法律的形式将集体经营性建设用地予以确定。2021年7月2日，国务院制定发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订），专门制定了第四章第五节集体经营性建设用地管理的内容，对集体经营性建设用地进行了详细的规定，为后期实际操作落地提供了指引。
2、2021年至今各地针对集体经营性建设用地入市，又出台了管理办法、通知等相关文件，更加详细了制定了具体的方式、步骤等规定。从其出台的地方看，主要集中在东部发达城市。新疆执行和落地政策多年以来较内地时常是步子慢、落地晚，导致有些政策内地都执行多年了，往往这边才开始执行，有些政策开始收紧了，这边才开始，经常赶不上趟。
3、2022年9月6日，中央深改委通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，提出推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。将原“稳妥有序”转向“审慎稳妥；多了“审慎”二字，大有降温的含义。
三、集体经营性建设用地入市的“市”在哪里？
1、从数据看“入市”
透过国有建设用地市场，可以看出集体经营性建设用地的市场趋势，可以看出集体经营性建设用地的土地供应、根据《关于2020年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》统计数据看。
（1）土地利用程度。
A土地开发率。扣除河流、湖泊、山体等不可建设土地后，参评国家级开发区共有可开发建设土地48.38万公顷。其中，达到“三通一平”以上供应条件的土地43.28万公顷，土地开发率89.46%，较上年度增加0.93个百分点。从省级行政区情况来看，18个省（区、市）参评开发区土地开发率达到90%以上；11个省（区、市）在80%-90%之间；海南、福建相对较低，分别为76.20%和77.66%。
B土地供应率。从全国层面看，参评国家级开发区已供应国有建设用地40.12万公顷，土地供应率92.68%，较上年度减少0.06个百分点。从省级行政区情况来看，25个省（区、市）参评开发区土地供应率达到90%以上；4个省（区）在80%-90%之间；新疆（含兵团）、青海相对较低，分别为71.90%和76.86%。
C土地建成率。从全国层面看，参评国家级开发区已建成城镇建设用地37.22万公顷，土地建成率92.77%，较上年度减少0.53个百分点。从省级行政区情况来看，25个省（区、市）参评开发区土地建成率达到90%以上；5个省（区、市）在80%-90%之间；海南相对较低，为76.62%。
(2)土地利用强度
A综合容积率。从全国层面看，参评国家级开发区综合容积率0.98，较上年度增加0.02个百分点。从省级行政区情况来看，15个省（市）参评开发区综合容积率达到1.0以上；11个省（区、市）在0.8-1.0之间；海南、宁夏、新疆（含兵团）、黑龙江、青海等5个省（区）低于0.8，其中海南仅为0.49。
B工业用地综合容积率。从全国层面看，参评国家级开发区工业用地综合容积率0.93，较上年度增加0.02个百分点。从省级行政区情况来看，9个省（市）参评开发区工业用地综合容积率达到1.0以上；14个省（区、市）在0.8-1.0之间；8个省（区）低于0.8，青海、内蒙古分别仅为0.4和0.48。
（3）土地利用潜力。
待建地占比。从全国层面看，参评国家级开发区待建地规模6.70万公顷，约为开发区可开发建设规模的13.84%。从省级行政区情况来看，4个省（市）参评开发区待建地比例小于10%；23个省（区、市）在10%-20%之间；新疆（含兵团）、海南、西藏、青海等4个省（区）大于20%，新疆（含兵团）、海南分别达到35.76%和31.96%。
2、工业为集体经营性建设用地的主要用途之一，从国有建设用途看，西部地区的工业用地供应率低于其他地区，作为大西北的新疆，各地招商引资较为困难，工业用地作为集体经营性建设用地，仍有很长的路要走。
从南疆乡村振兴的产业发展看，近几年来土地在产业发展中，工业用地供应率仍显乏力，尤其是密集型产业工业用地整体仍然不足。在一二三产业融合方面，依托一产发展的二产，大多集中在乡村，以设施农业用地等方式供应。
在土地利用条件上看，除了建设完备的农业产业园及县城周边个别区域，具备三通一平等配套基础设施条件，大多集体经营性建设用地，仍存在基础设施配套不足，净地供应受限等情形，
3、商业也是集体经营性建设用地的主要用途之一
目前城市周边的集体经营性建设用地，可以优先考虑商业方式进行使用，但对于欠发达地区商业条件尚不充足的地区存在局限性。比如离城市周边较远的乡镇村区域，依托三产发展的商业用地，局限性较大、规模较小，主要集中在旅游项目较好的区域，比如民宿、观光、农家乐等，还无法形成较大幅度的带动作用。当然随着社会的发展，市场结构性调整等原因，也可能会出现其他类型的商业，为集体经济的发展带来新的活力和动力，为壮大集体经济组织和成员收入奠定了用地保障，商业用地无疑将为集体经营性建设用地将会带来深远影响。
保障性租赁住房也为集体经营性建设用地入市提供了新的路径；根据国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》：“保障性租赁住房由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房”，也作为保障性租赁住房用地提供了依据。为此，珠海市住房和城乡建设局、自然资源局，也出台了《关于利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的通知（试行）》，并将集体经营性建设用地作为保障性租赁住房使用，通过对集体经济组织在依法取得土地所有权、土地使用权不动产权证书的用地；合法用地批文的集体经营性建设用地或返拨给村集体的留用地，自行新建（含旧村改造更新）或将集体经营性建设用地使用权以租赁、联营入股方式流转给企事业单位，建设保障性租赁住房及相关配套设施。
四、集体建设用地入市程序
结合改革试点地区集体土地入市的程序操作，各地纷纷出台不同的管理办法，如浦江县人民政府关于印发《浦江县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》的通知、《江苏省常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》、《江西省鹰潭市集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》等试点规范性文件，根据相关地方的管理办法，大致总结集体土地入市的程序如下：
1、入市准备
入市主体开展并完成拟入市土地的勘测定界、地上附着物的补偿、申请取得符合规划条件的文件、委托评估机构评估入市价格。
2、民主决策
农村集体经营性建设用地入市决议，并形成《某某市（县/区）农村集体经营性建设用地入市决议》。决议应当包含以下内容：集体经营性建设用地所有权人、土地位置、四至、面积、用途等、有偿使用方式、使用年限、入市交易形式、入市价格、期限届满时使用权及地上建筑物的处理办法等内容，并进行公示。
3、制定方案
入市主体制定入市方案，入市方案应当包含以下内容：拟入市宗地的位置、四至、面积、有偿使用方式、使用年限、土地用途、规划条件、交易方式、入市价格、收益分配、付款方式等事项。
4、申请和批准入市
入市主体向乡（镇）人民政府提出入市申请，乡（镇）人民政府批准后报市（区/县）自然资源主管部门，并由自然资源主管部门报市（区/县）人民政府审核，并核发核准证书。
5、入市交易
根据入市方案确定的交易方式，在土地交易平台及相关媒介发布交易公告，按照公开、公平、公正的方式进行交易。成交后，由土地交易机构与竞得使用权的主体签订成交确认书。在交易平台及相关媒介公示交易结果。
6、签订合同
入市主体与土地竞得人签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁/作价出资）合同》，合同签订后向乡（镇）人民政府和市（区/县）自然资源主管部门备案。
7、办理登记
土地竞得人按照相关规定缴纳价款和相关税费后，可向不动产登记中心申请办理集体建设用地使用权登记。
五、集体经营性建设用地入市收益分配
根据目前的各地政策文件，入市收益的使用，主要包括三方面。第一是入市前的基础设施建设费用，开发费用等成本；第二是政府增值收益调节金；第三是集体经济组织收益。
1、专户管理
目前各地操作的主要做法，是集体经营性建设用地出让、出租等收益，与国有建设用地出让纳入统一交易平台进行。部分农村集体经营性建设用地入市收益纳入财政专户管理，县自然资源和规划局结算土地增值收益调节金并存入指定县市财政账户，余额支付给入市主体。
2、增值收益调节金
对农村集体经营性建设用地使用权入市交易应缴纳土地增值收益调节金，并按现行税收规定履行纳税义务，按照原《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法》的规定为20%-50%。土地增值收益调节金按照入市成交总价扣除土地取得成本及前期合理投入后的净收益的征收，大多在20%-30%左右较多。土地增值收益调节金主要统筹用于城镇和农村基础设施完善、农村环境整治、土地前期开发等支出。土地增值收益调节金按照政府非税收入管理，资金全额上缴县财政，实行收支两条线管理。
3、集体经济组织的收益金使用
农村集体经济组织获得的农村集体经营性建设用地入市收益，归农村集体经济组织所有，资金全额纳入乡镇（街道）农村集体“三资”管理，实行收支两条线运作，主要使用途径为，主要用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出，以及对外投资、购买物业、股份合作、购买政府性债券等用于发展壮大集体经济。