国际贸易那些区之“保税区”

引言
国际贸易及其中跨境电商的细分领域中，存在着许多“特区”概念；且有不少内涵不同而命名相近，乍见令人困惑。例如：
互贸区、自贸区、自由贸易港、自由贸易试验区；
保税区、保税港区、保税物流园区、综合保税区、特殊综合保税区；
跨境电商保税区、跨境电商综合试验区……
我国国际贸易及跨境电商交易规模近年来持续攀升，增长的背后离不开国家政策的鼎力支持。其中各种“特区”作为这些支持政策的集中载体，为产业的发展提供了强劲的支撑。各个“区”的由来为何？各自有什么特点？本系列文章将为您理清这些“区区小事”。
首先，保税区、自贸区、自由港这些纷繁复杂的概念背后，都有一个共同的根源，那就是属于“海关特殊监管区域”。按照官方定义，全国海关特殊监管区主要有6类，包括出口加工区、跨境工业区、保税物流园区、保税区、保税港区以及综合保税区，自贸区不在其中；自贸区是与“海关特殊监管区域”同一层级的概念。例如，其主管机构的名称，即为“中华人民共和国海关总署自贸区和特殊区域发展司”。而究其源流，自贸区依然是源于“海关特殊监管”这一概念，并在货物流通之外，升级到人员、信息、金融、法律和监管的一整套制度安排。
保税区是“海关特殊监管区域”最早、最基础的形态。本篇文章，将主要围绕“保税区”进行阐述。
一般贸易进口货物，要在海关申报、缴纳税款、清关后，才能进入国内市场流通。为减少各国海关过于复杂的业务制度对国际贸易的阻碍，实现世界各国海关制度的规范、简化和协调，提升海关管理效率及贸易便利化水平，世界海关组织于1973年主持制订了《京都公约》。这是国际海关领域的基础性公约，汇集了先进国家海关管理的实践经验，生效后随着国际经济贸易形势变化几经修订，是当前国际上唯一全面规定各项海关制度和做法标准的法律文件，是世界各国建立现代海关制度的参照标准。
《京都公约》专项附约四《海关仓库和自由区》、专项附约六《加工》第一章“进口加工”构成保税制度的基本国际标准。中国于2000年接受《京都公约》总附约及专项附约四中第一章“海关仓库”制度（对个别条款提出保留）；对“自由区”和“进口加工”制度的接受，则要到2016年了。但在加入公约之前，相应的探索和尝试早已在实践中开展。
海关仓库制度，指进口货物进境入海关仓库（即我国所称“保税仓库”）后，可以暂时免交进口关税及进口环节代征税，然后根据需要进口至国内或者复运出境。货物只有待正式进口时，才缴纳相应税款。这样一来，货物可以整进零出，根据实际出库量而缴纳相应税款，相对于一般贸易进口货物的一次性纳税，极大减轻企业资金周转压力；也为国内分销或转口国外赢得销售洽谈时间，增加贸易灵活度。货物还可以在保税状态下在海关特殊监管区域、保税物流中心之间进行自由流转，有助于企业建立面向国际的分拨配送中心。例如，欧洲酒庄在广州设立葡萄酒保税仓库，根据订单发往东南亚国家，交货期比从欧洲发货大为缩短，且仓储成本更有优势。同时，保税仓库也根据国内需求，征税进口后进入国内消费市场。
我国在借鉴美国对外贸易区历史经验的基础上，开始设立保税区。中国大陆1981年制订了《海关对保税货物和保税仓库监管暂行办法》，此后又陆续颁布了对加工装配、进料加工、补偿贸易、保税工厂、保税集团和保税区一系列的管理办法和规章。1990年6月，国务院批准设立国内第一个保税区，也是我国第一个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区。1993年，外高桥保税区展示了一条“步行街”，比今天享誉中外的南京路步行街还早7年。步行街集中了当时国内最洋气、最“高大上”的进口商品，成为风靡一时的景观。随后，天津港保税区、福田保税区、广州保税区、福州保税区等纷纷设立，到1996年，全国陆续设立了十多个保税区。
值得一提的是，当时的保税区，并未仅仅将自身定位限制为“保税区”。当时，国家层面尚未制定有关保税区的法律法规，对保税区的性质和功能没有明确的界定，保税区的管理体制、海关监管方式、税收管理制度等都缺乏明确的法律法规依据。1996年，《上海外高桥保税区条例》制订发布，并同期公布英文版，英文版中，对 “保税区”的翻译采用了Free Trade Zone（自由贸易区）的译法，这也是国内最早、有据可查的“自由贸易区”的正式称谓。
在改革开放之初，我国在国际分工体系中的比较优势主要体现在劳动力、土地、水、电等要素的低成本上，加工贸易由此成为我国融入全球价值链的主要方式，发展加工贸易成为改革开放初期的一项重要战略决策。上世纪90年代至2010年以前，加工贸易出口始终占据中国出口的半壁江山。其中保税制度功不可没。
加工贸易，是指“两头在外”，即料件的提供商与成品的收购商都在国外，不介入国内市场的商业竞争。原材料进口时，可缓征关税、增值税；成品出口时，一般免征关税；同时成品加工增值部分可以申请出口退税。此外，国内货物入区实际离境后可办理退税；国内料件与境外料件组装成品，出口时，对国内料件部分退税，进入国内市场时，对境外料件按进口料件的关税税率缴纳关税及进口环节增值税。这些更为复杂精细的保税制度，充分兼顾了国内国外两个市场和两种资源。
最早引入我国保税区的，以加工贸易型项目为主。福田保税区的前身，就是“福田出口加工区”，只是当时还没有完善的法规对其加以定义。为了规范加工贸易活动，将加工贸易由分散转向集中，出口加工区这一特殊监管区模式应运而生。2000年，山东烟台、江苏昆山、上海松江、福建厦门、广东深圳等15个出口加工区开始试点。出口加工区只能从事出口加工业务、仓储服务和运输业务，不得经营商业零售、一般贸易、转口贸易等其他业务。相对于保税区而言，出口加工区最具含金量的政策是国内货物入区退税，最显著的特性是只能从事单一的出口加工业务。
随着时代的发展，保税区在政策上功能上的制约越发明显，尤其是与港口的运作相分离，使得口岸便利的潜在优势无从体现。由此产生了保税物流园区、保税港区和跨境工业园区等更多的海关特殊监管区域。其次，保税区对国内货物入区的税务政策较为严格，使得作为贸易窗口的保税区逐步失去开展出口业务的优势，从而不符合我国出口业务一路高速发展的大趋势。
近十年来，我国加工贸易占进出口总值的比重逐渐减少，一般贸易进出口则持续增长。伴随着多年发展，中国企业在综合利用全球资源、布局全球产业生态体系上，有了更强的实力和需要。在外贸转型升级的同时，海关特殊监管区域也需要整合优化，向高端制造、物流、研发、维修、销售、结算等方向转型，以形成新的外贸增长点。
2012年发布的《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》提出，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，对于新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。2015年，国务院办公厅印发《加快海关特殊监管区域整合优化方案》，再次提出整合要求，新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。
时至今日，综合保税区已经成为海关特殊监管区域的主要形式。截至2021年3月底，全国31个省、市、自治区共设立海关特殊监管区域163个。其中，综合保税区150个，保税区9个，保税港区2个，出口加工区1个，珠澳跨境工业区1个。全国海关特殊监管区域总规划面积约448平方公里。
对于数量最多、分布最广泛、集大成者的“综合保税区”，其功能、政策和运作管理，我们将在后续的文章中进行介绍。