浅析政府信息公开申请中内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息的审查认定

为正确审理政府信息公开行政案件，最高人民法院于2011年出台《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）（以下简称“原司法解释”）。《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年修订后，出现了新情况、新问题。2025年5月20日，最高人民法院召开新闻发布会，发布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号）（以下简称“新司法解释”），新司法解释自2025年6月1日正式施行，原司法解释废止。相较于原司法解释，新司法解释明确了政府信息公开行政案件的受理情形、政府信息公开行政案件中原告资格和适格被告、政府信息公开行政案件被告与原告的举证责任、政府信息公开行政案件裁判方式等内容，进一步规范了政府信息公开行政审判工作。笔者注意到，新司法解释第一次详细规定了行政机关主张原告申请的信息属于内部事务信息、过程性信息或行政执法案卷信息的，被告应承担的举证责任。结合行政部门对于政府信息公开申请的答复审查过程以及相关司法实践，笔者对新司法解释中内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息的认定进行初步解读，以期对行政机关政府信息公开答复有所帮助。
一、法律规定
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。行政机关在政府信息公开申请答复工作中，存在以申请人申请的信息属于内部事务信息、过程性信息或行政执法案卷信息为由不予公开的情况，而部分申请人对此答复不服进而提出行政复议或行政诉讼。但法律法规和原司法解释中对于内部事务信息、过程性信息或行政执法案卷信息的范围和举证责任并无统一规定。有鉴于此，新司法解释第五条明确规定：“被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。有下列情形之一的，被告应当承担相应的举证责任：……（三）被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等举证；（四）被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；（五）被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证；……”。
二、内部事务信息的审查认定
内部管理信息是行政机关内部管理性、事务性的信息，只对行政机关内部产生影响，通常没有外部影响，不属于信息公开的范围。内部管理信息具有如下的特征：事务信息的内部性、不涉及公共利益或影响公民的权利义务、与过程性信息存在重合性。根据新司法解释的规定，内部事务信息主要包括人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息。
在行政机关对申请人提出的政府信息公开申请进行审查过程中，对于人事管理和后勤管理信息较容易把握，但对于内部工作流程的认定容易出现偏差。比如行政机关在日常管理过程中形成的会议纪要，是否属于内部工作流程信息？
人民法院案例库入选的《许某云诉北京市大兴区人民政府、北京市人民政府政府信息公开及行政复议案》对此有较为清晰的评判：原告申请公开“北京市大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目，北京市大兴区人民政府会议纪要”（以下简称《会议纪要》）。被告大兴区政府辩称《会议纪要》所记录的是大兴区政府为推进涉案项目建设，研究项目中住宅房屋拆迁问题所召开内部会议的信息，主要内容为决定给旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目被拆迁人提供一定数额购房装修补贴，属于大兴区政府为研究工作而制作的内部管理信息，对相对人的权利义务不产生直接影响。法院认为：《会议纪要》系对涉案项目被拆迁人提供购房装修补贴所作决议，且拆迁单位根据《会议纪要》精神制定《关于旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目住宅房屋拆迁中给予被拆迁村民户装修补贴的实施方案》，并根据《会议纪要》的要求与被拆迁人签订《旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目购房装修补贴发放协议》，可见，该《会议纪要》直接作为涉案项目拆迁人对被拆迁人进行装修补贴的依据，直接影响了被拆迁人的权利义务。《政府信息答复告知书》认定《会议纪要》系为研究工作而制作的内部管理信息依据不充分。
司法实践中，法院对内部管理信息的审查主要涉及主体、内容、形式和效力四个方面。从内容上来说，其仅涉及行政机关的日常内部管理事项，与公共利益无关；从形式上而言，仅局限于行政机关内部之间；从效力上来说，对外不直接发生约束力，不会对机关外部人员的权利义务产生直接影响。不公开的理由在于这些信息是琐碎的，与真正的、重要的公共利益无涉，不公开可以将行政机关从收集和提供这些信息中的负担解脱出来或者公开会增加不必要的行政成本、降低行政效率，有损行政有效运行。因内部事务信息与公共利益无关，不予公开是为了避免给行政机关增加不必要的负担。一旦内部形成的信息开始外化，所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响，不再属于内部事务信息的范畴，应当予以公开。因此，行政机关在作出政府信息公开答复时，应结合司法实践和新司法解释的规定，按照上述标准审查是否属于“内部事务信息”，避免出现适用错误。
三、过程性信息的审查认定
过程性信息一般是指行政决策作出前行政机关内部或行政机关之间形成的讨论、研究、汇报、请示等信息，此类信息属于政府信息，但是相对于最终形成的信息是尚处于形成过程之中的，是未成熟的，一律公开或过早公开，可能会妨害行政决策的完整性和科学性，妨害后续行政管理的有效实施。过程性体现在内容信息的过程性、非终局性，即：一是内容的过程性而非载体的过程性，在政府的行政行为中，过程性的载体并不等同于内容信息的过程性；二是内容信息对行政机关作出最终决定的非终局性与不确定性。
《中华人民共和国政府信息公开条例》及新司法解释列示了讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等四种表现形式的过程性信息，司法判例中对于过程性信息的认定也各有不同。比如：最高人民法院发布全国法院政府信息公开十大案例之五《姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案》，认定“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开”；最高人民法院《宋让仲、曹养峰再审审查与审判监督行政案》，认定“过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险。对于是否属于内部管理信息和过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为内部管理信息或过程性信息”； 最高人民法院《张云祥、谢惠凤再审审查与审判监督案》，认定“申请人申请公开的成府土〔2005〕284号请示是由成都市政府制作的关于成都市中心城区城市建设用地的请示。根据原审查明的事实，四川省人民政府已作出〔2007〕62号《关于成都市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意成都市政府上报的该城市建设用地请示。故案涉政府信息内容已经确定，并产生实际行政效力，不属于过程性信息。成都市政府作为案涉信息的制作机关以张云祥等人申请的信息属于研究、审查中的过程性信息为由不予公开，理由不当，依据不充分”；山东省高级人民法院《孙加香诉邹城市人民政府、济宁市人民政府信息公开及行政复议案》，认定“政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点”。
从前述司法判例分析，法院对过程性信息的审查主要从信息内容是否具有确定性、信息形成的时间以及是否会对相对人权利义务产生影响进行综合评判。行政机关在作出政府信息公开答复时，建议按照上述标准审查是否属于“过程性信息”。
四、行政执法案卷信息的审查认定
“行政执法案卷”的概念最早可以追溯到国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出：“21.健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。行政执法案卷内容，通常包括行政机关在行政执法过程中形成的调查记录、证据材料、执法文书、审核签批材料以及记录行政执法过程的音像资料、电子信息等。在政府信息公开申请答复工作及司法实践中，对于行政执法案卷信息可能出现的争议主要体现在行政执法案卷是否应当包含与行政执法活动相关的全部材料（包括意见性材料和事实性材料等）。事实性材料一般是对行政执法过程中客观事实的记载，不因行政决策的变化而发生改变。如调查笔录、证据材料等；意见性材料则是行政机关作出行政行为过程中，机关内部或机关之间工作人员基于客观事实所提出的意见、建议、请示及答复等。
2024年11月29日最高人民法院举办“行政审判讲堂”第九期，对于如何把握行政执法案卷信息公开的审查标准的问题，一级高级法官进行了现场答疑：第一，政府信息公开要遵循“公开为原则，不公开为例外”，对可不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素；第二，行政机关以所申请的信息为行政执法案卷信息为由不予公开的，人民法院审查时需考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息；第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关需要拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权行政机关需要拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。
虽然法官现场答疑中引用的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（即原司法解释）已经废止，但其提到的其余要点亦可作为审查行政执法案卷信息是否公开的标准。
综上，政府信息公开申请审查认定中，内部管理信息不予公开，在于其所涉事项的“内部性”；过程性信息不予公开，在于该信息所处阶段的“非终局性”，以及过早公开可能带来的不利后果，行政程序一旦终结，上述不予公开理由即不再成立；行政执法案卷信息不予公开，则缘于即便行政行为已经终结，执法活动中部分信息的公开也可能造成对今后行政执法活动的阻碍。此类信息一旦公开，容易给决策者或意见发表人形成压力，进而影响行政决定过程的科学性及客观性，因此即便行政程序终结，亦应赋予行政机关对上述信息是否公开的自由裁量权。同时，也要保障申请人通过其他途径获取信息。
总而言之，政府信息公开申请内容纷繁复杂，涉及的政府部门及相关法律法规规范不尽相同。行政机关在处理政府信息公开申请中应区分不同情况、审慎审查，既确保行政机关依法行政，又保障人民群众依法获取政府信息，贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨和目的。
附：最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释
（2024年12月24日最高人民法院审判委员会第1939次会议通过，自2025年6月1日起施行）
为正确审理政府信息公开行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）等法律、行政法规的规定，结合行政审判工作实际，制定本解释。
第一条公民、法人或者其他组织认为下列涉政府信息公开行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：
（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关告知政府信息无法提供或者不予处理的；
（二）行政复议机关对政府信息公开条例第十四条、第十五条、第十六条规定的不予公开行为作出行政复议决定的；
（三）认为行政机关提供的政府信息不符合其申请内容的；
（四）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的；
（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行为侵犯其合法权益的。
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取政府信息。
对行政机关的答复、逾期不予答复等行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三条认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其合法权益提起诉讼的公民、法人或者其他组织，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”。
第四条公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的行政机关为被告。
公民、法人或者其他组织对依申请公开政府信息行为不服提起诉讼的，以作出答复的行政机关为被告；逾期未作答复的，以收到申请的行政机关为被告。
根据政府信息公开条例第四条的规定，县级以上地方人民政府指定政府信息公开工作机构负责本机关政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该机构为被告。
第五条被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。
有下列情形之一的，被告应当承担相应的举证责任：
（一）被告主张政府信息已经公开的，应当就公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人获取该政府信息方式、途径等证据；
（二）被告主张因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，应当就认定公共利益的理由以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证；
（三）被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等举证；
（四）被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；
（五）被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证；
（六）被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。
第六条被告主张原告申请公开的信息系国家秘密不予公开，并提供密级标识、保密期限或者其他证明材料的，人民法院应予支持。
被告主张原告申请公开的政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定，并提供该信息公开后可能产生不利影响的证据或者作出合理说明的，人民法院应予支持。
人民法院经审理认为政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，有权要求当事人提供或者补充证据。
第七条原告应当就下列事项承担举证责任：
（一）起诉要求被告公开政府信息的，应当就其曾向行政机关提出政府信息公开申请举证；
（二）起诉要求被告不得公开政府信息的，应当就政府信息涉及其商业秘密、个人隐私举证；
（三）就行政机关公开或者不予公开等行为可能损害其合法权益举证。
第八条人民法院审理第一审政府信息公开案件，可以适用简易程序。
人民法院审理政府信息公开案件，应当视情采取适当的审理方式，避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律、法规和国家有关规定中要求应当保密的政府信息。
第九条政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用政府信息公开条例的相关规定。
涉及政府信息公开事项的档案已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行。
第十条公民、法人或者其他组织提起的涉政府信息公开诉讼明显不符合行政诉讼法规定的起诉条件的，人民法院不予登记立案。
有下列情形之一的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉：
（一）按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第四项的规定，应当先向行政复议机关申请行政复议而未申请的；
（二）行政机关作出延长答复期限或者要求申请人补正等程序性告知行为的；
（三）单独起诉行政机关收取信息处理费决定的；
（四）申请人重复申请公开已经予以公开的政府信息，行政机关作出不予重复处理答复的；
（五）申请行政机关公开的信息属于工商、不动产登记等资料，行政机关告知其按照法律、行政法规规定查询的；
（六）要求行政机关为其制作、加工、分析政府信息，行政机关未予提供的；
（七）申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的；
（八）要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的；
（九）认为公共企事业单位未公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的；
（十）其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的情形。
第十一条有下列情形之一的，人民法院判决被告履行政府信息公开职责：
（一）被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院判决撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在二十个工作日内公开；
（二）被告对原告要求公开的申请无正当理由逾期不予答复，原告请求判决被告公开理由成立的，人民法院判决被告在二十个工作日内公开；
（三）被告不予公开的政府信息内容能够作区分处理的，人民法院判决被告在二十个工作日内公开能够公开的内容；
（四）被告以政府信息公开会损害第三方合法权益为由不予公开，但第三方在诉讼程序中同意公开且人民法院经审理认为可以公开的，判决被告在二十个工作日内公开。
第十二条有下列情形之一的，人民法院判决确认违法：
（一）被告公开政府信息行为违法，但不具有可撤销内容的;
（二）被告在诉讼程序中公开政府信息，原告仍然要求确认原不予公开或者逾期不予答复行为违法的；
（三）被告不予公开或者不予答复行为违法，但判决公开没有意义的。
第十三条政府信息尚未公开前，原告起诉要求被告不得公开政府信息的，人民法院经审理认为政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在不公开会对公共利益造成重大影响的，应当判决被告不得公开政府信息。
诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，人民法院经审理认为符合行政诉讼法第五十六条规定的，裁定暂时停止公开。
第十四条有下列情形之一的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求：
（一）被告作出的公开、不予公开的决定或者无法提供、不予处理的告知合法的；
（二）申请公开的政府信息内容已经向公众公开，被告告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间的；
（三）被告收到同一申请人的不同申请或者不同申请人内容相同的申请后，在同一个政府信息公开答复中一并予以答复且答复内容合法的；
（四）原告起诉被告逾期不予答复理由不成立的；
（五）原告以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由请求不公开，理由不成立的；
（六）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第十五条本解释自2025年6月1日起施行。
本解释施行后，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释及规范性文件，与本解释不一致的，不再适用。