宅基地制度改革试点与”三权分置”探索“，“三权分置”的出台背景及内在逻辑

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“三权分置”的出台背景
2018年1月，全国国土资源工作会议提出，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2018年2月发布的中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在“深化农村土地制度改革”中提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时，再次明确：维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。2018年国务院《政府工作报告》也明确提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。可以说，从2018年开始，我国正式开启宅基地“三权分置”，宅基地制度改革探索进入新阶段。
2019年的中央一号文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计”。2020年的中央一号文件要求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。按照党中央要求，农业农村部牵头制定新一轮农村宅基地制度改革试点方案，经中央审定后部署开展。
党的十九届五中全会通过的《“十四五”规划和2035年远景目标建议》指出：全面推进乡村振兴，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。
从改革实践看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面开展了一系列探索，取得明显成效。而在放活宅基地和农房使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则总体上显得步伐缓慢、力度不够。
“三权分置”的内在逻辑
宅基地“三权分置”的基本规则是：所有权作为最完整的排他性权利，处于产权分置的最高层级，且是产权分置的逻辑起点。宅基地“三权分置”的通常表述是：落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。由于宅基地使用权取得的无偿性与福利性，所以应设置一定的资格。
1.宅基地所有权
对于宅基地所有权的法律规定，主要体现在对宅基地所有权的归属、权能、行使主体以及相关限制等方面。根据《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第9条第2款规定，宅基地属于农民集体所有。根据《民法典》第262条和《土地管理法》第11条明确，代表农民集体行使土地所有权的有三类主体，分别为村集体经济组织或者村民委员会，村内各该农村集体经济组织或者村民小组，由乡（镇）农村集体经济组织。法律对行使宅基地所有权的限制，主要体现在宅基地可以依法被征收，不能损害宅基地使用权人的合法权益。总体而言，法律对宅基地所有权的规定是比较全面和系统的。
2.宅基地资格权
宅基地资格权是指集体经济组织成员以农户为单位依法获得一定面积的宅基地用以建造住房，取得相关财产权益的身份权利。宅基地资格权的核心是保障农民的居住权益和住房财产权。宅基地资格权的概念是2018年中央一号文件首次公开提出的，此前的法律法规中还未有相关规定。一般认为，只有农村集体经济组织成员才有资格无偿分配取得宅基地，宅基地的取得必须经过申请审批程序。宅基地资格权的权利内容主要包括两方面：一是宅基地无偿使用权，二是对宅基地收益的分配请求权。
3.宅基地使用权
宅基地使用权是一种具有身份属性和不完全财产属性的复合性权利。关于宅基地使用权的行使，主要体现在对权能、抵押、转让等方面的规定上。关于宅基地使用权的权能，包括占有和使用的权利，目前还没有明确其收益权。关于宅基地使用权的抵押，宅基地使用权不能单独办理抵押，但在试点地区宅基地上所建的房屋可以办理抵押。关于宅基地使用权的转让，在试点地区宅基地使用权可以有条件地进行转让。总之，目前对宅基地的使用权流转限制较多，目的是保障农民的基本居住条件、维护农村社会稳定，但在客观上也制约了农民土地财产权益的实现。