责令改正是行政处罚吗？二者有何区别和联系

我们在日常执法工作中发现，在不同的行政法规、规章中，对责令改正的相关规定存在差异，在下达责令改正决定之后，到底还需不需要对其行政处罚，从字面意思很难清晰确定，如果实践中适用错误，将会引发行政复议和行政诉讼的法律风险。
一、责令改正的两种类型
责令改正包括责令立即改正和责令限期改正两种类型。
一般而言，违法行为能够立即改正的，应当责令立即改正；立即改正确有困难的，才可以责令限期改正。
通常，一些法律、法规往往会对责令改正作出更加具体的规定，主要包括责令停止违法行为和责令消除危害后果两大类，诸如“责令停止生产”“责令停止销售”“责令停止使用”“责令限期治理”“责令消除影响”等。
二、责令改正是否是行政处罚
界定责令改正之后，是否还需要继续行政处罚，首先要确定责令改正的性质。
从目前的司法实践来看，对责令改正的法律性质主要有两种观点：
第一种观点认为，责令改正本身就是一种行政处罚。
有的行政法律规范中明确规定了责令改正的行政处罚，尤其是在一些涉及资源管理和民事权益保护方面的法律中更为常见。比如：
《中华人民共和国产品质量法》第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品，下同)货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《中华人民共和国水法》第六十五条第二款“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”
《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；……”
通过上述法条可以看出，前两部法律将责令改正与其他行政处罚行为并列规定，应当视为单独的行政处罚行为；第三部法律则直接将责令限期拆除通过明示的方式界定为行政处罚。
第二种观点认为，责令改正不是一种行政处罚。
其属于行政处罚的前置行为，兼有行政命令、行政决定等多种性质，是独立于行政许可、行政强制、行政处罚之外的一种具体的、可诉的行政行为。持该种观点的一方主要依据在于责令改正不具有行政处罚的惩戒性，而仅仅具有教育、整改的意义。
三、责令改正不属于行政处罚
根据《行政处罚法》第二十八条第一款“ 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”同时，《行政处罚法》第九条关于行政处罚种类的列举中，没有“责令改正”，且种类（四）中的责令停产停业、责令关闭在司法实践中普遍认为不属于“责令改正”。
因此笔者认为，除非有其他单行法律、行政法规的特别规定，责令改正不属于一种独立的行政处罚。那么，当行政违法行为达到必须科以处罚的程度，在责令改正之外还必须配套相关行政处罚。
四、责令改正与行政处罚的区别
1、从二者实施的直接目的来看,责令改正通过命令相对人履行其本应遵守的行政法上的义务，从而达到其行为从违法状态恢复到合法状态的目的,因此，其直接目的是维护行政管理的秩序；
行政处罚通过强制相对人承担其因违法行为，而应承担的额外义务，从而使其承担不利后果,因此其直接目的就是行政制裁、惩戒。
2、从二者所要求履行的法律义务来看,责令改正是要求相对人履行其本来就应该承担的法律义务,这种义务不是额外的义务,亦不是对其权利的剥夺或者限制,因此不是处罚；
行政处罚是依法强加给相对人一般法律义务之外的额外的义务,这种额外义务往往体现在剥夺其财产权、限制其人身自由、禁止其行为活动、影响其信誉名声。
五、责令改正的法律适用
从我国法律法规规定看，行政机关对责令改正和行政处罚的适用主要存在以下四种模式：
1.应当责令改正，但并不必须处罚。
例如：《中华人民共和国招标投标法》第五十一条“招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的，对潜在投标人实行歧视待遇的，强制要求投标人组成联合体共同投标的，或者限制投标人之间竞争的，责令改正，可以处一万元以上五万元以下的罚款。”
可见，对法条中出现“责令改正，可以并处……”类似条文时即属此类，行政机关可根据违法情节进行裁量。
2.先责令改正，拒不改正或者逾期不改正的才能行政处罚。
例如：《建设工程安全生产管理条例》第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；……”
3.应当同时适用责令改正和行政处罚。
例如：《中华人民共和国安全生产法》第九十七条“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；……”
4.将拒不改正或者逾期不改正作为加重处罚的法定情节。
例如：《中华人民共和国药品管理法》第一百三十二条“进口已获得药品注册证书的药品，未按照规定向允许药品进口的口岸所在地药品监督管理部门备案的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，吊销药品注册证书。”
该模式与第二种模式的本质区别在于，在责令改正之时同时配套了一个较轻的处罚“警告”，逾期不改正之后，将处罚加重为“吊销药品注册证书”。
六、郧和律师实务建议
行政单位在对违法行为实施行政处罚之时，既要紧扣相关法律条文和裁量基准核心含义，又要尊重正当程序法则。责令改正并非行政处罚,但任何违法行为均应该予以改正，再根据违法行为的性质、情节、后果，对照上述四种模式“按图索骥”，进而避免行政复议或诉讼风险。