关于清退政府采购项目历史沉淀投标保证金的建议

近些年来，各地公共资源交易中心均按照“应退全退、能退即退”的原则，积极开展了历史沉淀投标保证金清理清退工作的专项行动。但经笔者向提供法律服务的当地公共资源交易中心了解，现仍存在部分投标保证金因各种原因无法正常清退，对公共资源交易中心投标保证金“清零”工作造成了较大阻碍。本文针对公共资源交易中心在清退投标保证金时存在的主要问题，结合笔者工作实践提出解决建议。
一、公共资源交易中心在清退投标保证金时面临的主要问题
政府采购项目投标保证金是约束供应商在采购活动中履行义务的一种担保形式。投标保证金的缴纳由供应商通过基本账户转出至采购人或公共资源交易中心指定的账户。然而，公共资源交易中心在向供应商原账户清退投标保证金时，可能会面临如下主要问题：
1.供应商原有联系方式、地址已无法查询；
2.由于时间跨度长，供应商遗失缴款结算凭证复印件或其他证明资料，退还保证金手续缺失；
3.供应商已吊销、注销、重组或破产。
经查阅政府采购的相关法律法规，《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等法律法规中仅有对投标保证金的缴纳形式（支票、汇票、本票、保函等非现金形式）、金额（不得超过采购项目预算金额的2%）、退还时间（自成交通知书发出之日起5个工作日内，应退还未成交供应商的投标保证金；自政府采购合同签订之日起5个工作日内，应退还成交供应商的投标保证金）的相关规定，并没有明确规定投标保证金无法清退时的相关解决办法。
在上述情况下，各地公共资源交易中心即便通过多种渠道向缴款供应商办理清退，如：在公共资源交易中心网站多次发布保证金清理清退通知；通过地方市场监督管理局调取联系电话；登陆“天眼查”、“企查查”、“国家企业信用信息公示系统”等获得供应商联系方式或按照查阅缴款凭证后将投标保证金“原路返回”退回缴存供应商等方式办理清退，目前仍有部分投标保证金存在无法清退的情形。
二、清退历史沉淀投标保证金的建议
经对历史沉淀投标保证金形成原因的分析，对公共资源交易中心历史沉淀投标保证金如何清退，提出以下解决方法建议：
方法一：通过上缴国库的方式妥善处理历史沉淀投标保证金
在上述主要问题分析中已明确，历史沉淀投标保证金的清退，在政府采购等相关法律法规中并没有具体的规定及操作办法。经检索全国各地公共资源交易中心的操作办法，在历史沉淀保证金最终无法清退时，以上缴国库的方式进行了处理。如公共资源交易中心采用该种方式处理，应提前做好以下准备工作：
（一）对不易清退的投标保证金进行登记造册
对不易清退的投标保证金的项目信息、涉及金额、未清退原因等情况进行分类梳理、形成台账，符合退付条件的完善必要手续，简化程序后从快退付，尽最大可能减轻供应商负担。
（二）提请相关部门召开联席会议
对涉及供应商吊销、注销、破产终结、查询不到承继者等最终无法退还投标保证金的，建议公共资源交易中心通过内部决策后，提请财政部门、公共资源交易中心等部门召开联席会议，确定采用上缴国库的方式妥善处理历史沉淀投标保证金。此种方式也需要公共资源交易中心通过发布公告公示处理结果。
按上述方式处理，将投标保证金上缴国库后出现供应商要求退款的，则需要当地公共资源交易中心核实后向财政部门申请资金处理退款。
方法二：通过提存公证方式清退历史沉淀投标保证金
投标保证金提存公证是指，在公共资源交易中心向供应商清退投标保证金时，因供应商的原因导致公共资源交易中心无法或难以向供应商履行清退义务，公共资源交易中心委托公证处依照法定条件和程序就未清退的投标保证金进行寄托、保管，以代替公共资源交易中心向供应商继续履行退还投标保证金义务的行为。
根据《中华人民共和国民法典》的相关规定，提存适用的主要情形包括：债权人无正当理由拒绝受领；债权人下落不明；债权人死亡未确定继承人、遗产管理人，或者丧失民事行为能力未确定监护人；法律规定的其他情形。
公共资源交易中心采取提存公证的方式清退历史沉淀投标保证金，根据《提存公证规则》第十七条规定，其法律效果为提存之债从提存之日即告清偿，提存后债务人和债权人之间债的关系归于消灭，债务人不再负有清偿责任。
从实际操作层面分析两种处理方法。
上缴国库的处理方法。经地方公共资源交易中心与财政部门沟通，因相关法律法规中明确财政部门只有在供应商违反法律法规、采购文件、合同约定，依法不予退还保证金的情形下，可参照《财政部关于明确政府采购保证金和行政处罚罚款上缴事项的通知》（财库〔2011〕15号）规定，将供应商的投标保证金上缴财政。而历史沉淀投标保证金不符合上述上缴财政的规定情形，即意味着财政部门直接将投标保证金上缴国库缺乏法律上的明确依据支撑。
提存公证的处理方法。在操作过程中具有明确的法律依据，笔者也认为将历史沉淀投标保证金进行提存公证是比较妥当的处理方式，且将投标保证金提存后即视为公共资源交易中心与供应商之间就投标保证金相对应的债权债务关系消灭，公共资源交易中心不再对供应商负有退还投标保证金的义务。根据《民法典》第五百七十四条，供应商或其权利承继者自提存之日起五年内不来领取提存的投标保证金的，公证处可依法依规将投标保证金上缴国库。
综上，笔者认为针对历史沉淀投标保证金的清退工作，采取提存公证的方式，既保障了各供应商的利益，又为公共资源交易中心提供了合法的免责途径。