近期，由于中兴事件和华为事件，使得美国出口管制成为舆论关注的焦点。网上关于美国出口管制的文章也多了起来，但笔者发现，现在关于美国出口管制的文章鱼龙混杂，有些还存在比较严重的错误。笔者结合为客户提供相关美国出口管制合规服务的经验，期望能以本文从总体上对美国出口管制制度的框架做一简单的介绍，同时，也给出相关合规的建议。
一
什么是美国出口管制？
广义来说，美国出口管制指美国政府对特定物品的贸易施加禁止性规定或特殊许可条件以进行限制的行为，主要包括以EAR（Export Administration Regulations，出口管制条例）为核心的关于民用以及军民两用等物品管制的法律法规体系，以及以ITAR（International Traffic in Arms Regulations，武器国际运输条例）为核心的关于国防物品和国防服务管制的法律法规体系，和29个美国经济制裁（U.S. sanctions）项目。
上述法律法规体系以及经济制裁项目，对军事产品、军民两用、纯民用产品，以及针对特定国家和地区，和特定实体等的贸易行为之管制各有侧重点，但也有所重合。
狭义地理解，美国出口管制指以EAR（Export Administration Regulations，出口管制条例）为核心的关于民用以及军民两用等物品管制的法律法规体系，EAR所管制的是企业最关心的“军民两用”物项的出口、转出口等行为。
本文的第一部分，将对EAR、ITAR以及美国经济制裁的制度框架分别进行介绍，在第二部分将对企业合规给出建议。
EAR
Export Administration Regulations，出口管制条例
EAR是BIS（Bureau of Industry and Security，商务部工业和安全局）最早依据EAA（Export Administration Act，出口管理法）制定并实施的出口管制细则。但EAA并非一项永久性立法，几经修订和延期后于2001年失效，其后，EAR通过总统依据IEEPA（International Emergency Economic Powers Act，国际突发事件经济权利法）对其授权发布的总统令延续其效力，直到2018年ECAR（Export Control Reform Act of 2018，2018出口管制改革法案）颁布，替代原EAA成为EAR的上位法和依据。
EAR下有一份清单，称为CCL清单，这份CCL清单中，又分为600 Series和9x515 ECCNs，以及其他ECCNs。600 Series和9x515 ECCNs原属于ITAR（International Traffic in Arms Regulations，武器国际运输条例）管制的范围，后来，由于该部分军用产品逐步民用化，被作为军民两用产品调整至EAR管制范围。
凡属EAR管制物项，未纳入CCL清单的，均以EAR99指代。
上述关系和结构图示如下：
1. 什么是EAR管制的出口行为？
出口是一个统称，EAR下，受到管制的出口行为包括：
出口（Export）：指EAR管制的物品通过实际运送或传送的方式离开美国，或将技术或源代码在外国公布或者向外国人公布（视同出口）。
转出口（Reexport）：指从美国出口至进口国的管控物项，从进口国再次出口至第三国。包括将受EAR管制的物项从某一外国实际运送或传输至另一外国，或在他国向该国的外国公民泄露受EAR管制的技术或源代码（视同转出口）。
公布（Release）：将受管制技术或软件向外国人以视觉、口头或书面等方式公布；公布需要取得等同于出口或转出口的授权。
转移（Transfer）：在同一国家中改变最终用途或改变最终使用者。
2. 什么是EAR管制物项？
EAR管制物项经常被认定为“军民两用物品”，但根据EAR第734.3章，其管辖的物项包括纯民用物品、军民两用物品、恐怖主义或潜在的大规模杀伤性武器应用以及专用于军事用途但不受ITAR管制的物品。EAR管制的物项包括：
处于美国境内的所有物项，包括美国自由贸易区和从美国过境的物项；
所有原产于美国的物项，无论位于世界何地；
含有受管制美国原产商品的外国制造商品（美国产品+外国产品），含有受管制美国原产软件的外国制造商品（美国软件+外国产品），含有受管制美国原产软件的外国制造软件（美国软件+外国软件）和含有受管制美国原产技术的外国制造技术（美国技术+外国技术）；
使用美国原产技术或软件直接生产的产品。
3. CCL是什么？
EAR中建立了一份CCL（Commerce Control List，商品管制清单），将管制物项分为0-9十个大类，如第0 类：核原料、设施、设备及其他；第1 类：材料、化学制品、微生物和毒素类物质；按照功能标准又分为A、B、C、D、E 共5 组，如，A 组是系统、设备及零部件；B 组是测试、检验及生产设备。每一类管制物品都被归类在一项ECCN码（Export Control Classification Numbers，出口管制分类号）下，ECCN详细阐述了该物项的受控原因。如同上述，若一物项受EAR管制，但不在CCL中，则该物项被指定至编号“EAR99”。
4. 出口至哪些目的地、使用者可能受管制？
CCC
每一项ECCN码都标明了这一物项的受控原因（见下图一“Reason for Control”），结合CCC（Commerce Country Chart，贸易国家列表，见下图二），即可确定运输至特定国家是否需要申请许可证。
图一：
图二：
EAR99指代的物项一般不需要出口或转口的许可证。但若计划出口EAR99中的货物至被禁运的国家，或至一个被禁运的最终使用者，或用于被禁止的最终用途，可能需要获得许可。
禁运及特殊控制国家
除依据上述CCC确定许可证要求外，对于一些特定国家，EAR有着特殊规定。如古巴、伊朗、叙利亚属于全面管制（Comprehensive controls），朝鲜、俄罗斯、伊拉克等国家属于有特殊管制要求的，出口至这些国家需要根据EAR第742章和746章确定受管制物项范围和许可证条件。
最终使用者
BIS发布并更新三个关于人员和实体的清单：被拒人员清单（Denied Persons List）、未经核实人员名单（Unverified List）和管制实体名单（Entity List）。被拒人员已被拒绝进行EAR管制下的出口贸易，与其进行交易可能会导致违反EAR；未经核实人员指未配合BIS进行检查的人员，与其进行交易有一定风险。管制实体清单是BIS最主要的实体清单，包括指定的外国企业、研究机构、组织等，对其出口有特殊的许可证要求。
最终用途
EAR在744章中针对特殊的最终用途，实施特殊的出口许可，最终用途包括核相关用途、特定的火箭系统、生化武器，中国军事用途等。
5. 违反EAR有什么处罚措施？
违反EAR的处罚措施规定在EAR第764章中，包括行政上的和刑事上的处罚，行政上又分为民事罚金和禁止出口令以及代理机构从事与BIS相关业务禁止令。根据BIS官网公布的数据，在2017年，共有31个人因违反EAR遭受刑事处罚，另有52个行政案件。在刑事处罚中，罚金共计287,102,532美元，没收财产287,102,532美元，刑期共计576个月。在行政处罚中，罚金高达692,296,500美元。
ITAR
International Traffic in Arms Regulations
武器国际运输条例
ITAR由DDTC（The Directorate of Defense Trade Controls，国防贸易管制局）制定并实施，目的是为了实现AECA（Arms Export Control Act，武器出口管制法）对于武器出口管制的目的，受管制行为包括出口、暂时进口、转出口或再转移、披露、中介行为。ITAR管制内容项为国防物品和国防服务，管制内容被列入USML（United States Munitions List，军需清单）中。
美国的经济制裁
OFAC（Office of Foreign Assets Control，财政部外国资产控制办公室）是美国主要的经济制裁机构，受到经济制裁的行为包括进口、出口、转出口、提供技术或服务、融资、担保等，范围比进出口贸易广泛。OFAC会在其官网公布其实施的特定制裁项目（Program），目前生效的制裁项目共有29个[1]，其中，有的制裁对象是我们熟知的国家如古巴、朝鲜、伊朗，另外还有针对特定活动实施的制裁，如国际贩毒、恐怖组织、干涉美国大选等。
美国经济制裁分为一级制裁（Primary Sanctions）和二级制裁（Secondary Sanctions）。一级制裁，指美国政府对其有管辖权的“美国人”的行为、与美国物品、科技或服务有关或涉及美国金融机构和美元的交易行为进行制裁。对于非美国人且不涉及美国物品、科技、服务、美国金融机构和美元的交易行为，美国政府若认定该交易损害其国家政策或危害国家安全的，有权实施二级制裁。
二级制裁是对一级制裁的补充，要求外国人、外国企业、外国金融机构不得从事与某些特定国家相关的贸易行为。
每一个制裁项目都有其相对独立的制裁条例，OFAC颁布制裁条例的法律授权主要来自于总统令（Executive Orders）和立法（Statutes），每一项制裁条例所依据的立法也并不一致。OFAC在其官网也会公布处罚措施，近期有：
序号 | 时间 | 机构 | 涉及制裁国家 | 处罚金额 （美元） |
1 | 2018.10.5 | JPMorgan Chase Bank | Cuba Iran | 7797290 |
2 | 2017.12.6 | DENTSPLY SIRONA Inc. | Iran Sultan | 1220400 |
3 | 2017.11.17 | BCC Corporate SA | Cuba | 204277 |
美国经济制裁体系的关系图示如下：
以伊朗制裁项目为例，目前实施的制裁条例共有四项：《伊朗资产控制条例》（Iranian Assets Control Regulations）；《伊朗贸易和制裁条例》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations）；《伊朗金融制裁条例》（Iranian Financial Sanctions Regulations）；《伊朗侵犯人权制裁条例》（Iranian Human Rights Abuses Sanctions Regulations）。
根据13846号总统令，美国于2018年5月8日退出伊朗核协议（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA），所有之前因伊朗核协议暂停的与伊朗相关的制裁措施，以及二级制裁都被重新启动。打击目标包括伊朗的石油行业、汽车业、贵金属贸易、伊朗货币以及金融机构之间的交易等。根据不同贸易行为，总统令给出了90或180天的过渡期，分别于2018年8月6日和2018年11月5日到期。在此之后，若非美国人违反美国对伊朗制裁相关法律法规，将受到美国政府的二级制裁，二级制裁措施包括将其加入SDN List（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，特别指定国民和受阻人员名单），冻结其所拥有在美国的财产，限制美国银行为受制裁对象提供账户、贷款等。
二
企业合规建议
鉴于美国软件和技术的普遍应用，对中国出口企业而言，应当充分重视美国出口管制带来的影响。我们根据以往的经验，有以下几点建议，供中国企业参考：
首先，我们建议企业了解自己的产品和顾客。这不仅要求企业了解自身生产产品含有美国产品、软件、技术含量的比例，还需了解交易对象是否被列入美国政府“黑名单”，以及产品的使用目的、最终用途是否受到管制。EAR中给出一些供应商需要注意的“危险信号”（Red Flags），包括：买方不愿意提供产品最终使用信息；产品的功能与买方的商业线难以匹配等。
第二，了解美国关于出口管制的相关法律法规，包括各类管制清单。
第三，修订相关业务合同。
第四，在企业内部设立合规岗位，建立内部合规机制，对美国产品、软件、技术的占比、类型、流通路径等进行全方位记录，并严格执行合规核查流程。
第五，编写企业合规手册，对企业员工进行合规培训。
第六，在进行涉及美国出口管制或经济制裁相关交易时，按法律规定取得相应许可证、豁免或批准文件。
第七，关注美国出口管制及经济制裁法律法规更新，更新的法律法规会不定期在美国政府网站上公布。
以上，为我们对美国出口管制及经济制裁的简要介绍及思考，希望对中国企业在与美国进行贸易的过程中有所启发或帮助。
[1]https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx