我国医疗纠纷诉讼外解决机制的探究（一）

发达国家，如美国、德国，出现“医患纠纷危机”后，通过构建多元化的纠纷解决机制化解了剧增的医患矛盾。我国正处于社会转型期，医患矛盾凸显，如何构建多元化纠纷解决机制，切实保护医患双方的合法权益已成为医疗改革的重中之重。党的十八届四中全会提出完善纠纷预防化解机制，为了实现司法改革整体目标，最高法自 2004 年始，多次提出构建多元化纠纷解决机制，这些多元化的争议解决机制，将为充分动员社会自身的力量去化解矛盾、维护秩序、实现正义贡献力量。
医疗纠纷行政调解
我国正处于经济稳定发展、人民收入持续增高的阶段，人民群众的追求愈加丰富多元化，在利益纠纷中维权意识也有所提高，使得医疗过程中的医患矛盾逐渐升级。在处于转型的社会当中，利益的多元化在医疗卫生事业中表现为医患关系紧张，频繁出现医疗纠纷事件。医疗纠纷虽然属于民事纠纷，但因为所涉专业性强，矛盾点比较特殊，使得医患间的矛盾更加复杂多元化，这就需要当事人双方进行协商和解，由行政部门进行行政调解，或走民事诉讼程序由法院作出判决。其中，医疗纠纷行政调解是由卫生行政机构作为中立方与医患双方斡旋调解使双方自愿达成调解协议的制度。适用行政调解制度解决医疗纠纷更公平公正、便捷高效和人性化，有利于从根本上缓解医患关系的紧张。但在实际处理中，行政调解有诸多问题，适用范围狭窄、行政权力的介入过于被动、调解协议缺乏法律效力和程序不够规范等。下面我们将从医疗纠纷行政调解出发，进行分析。
（一）我国医疗纠纷行政调解的优势
1.医疗纠纷适用行政调解制度有利于实体公正。
首先，在医疗纠纷行政调解中的主体是卫生行政机构，由卫生行政机构作为第三方对医患矛盾进行中立的判断和调解，更容易公平公正地看待问题、协调双方，并且对医疗机构有监管权，对医患纠纷中可能涉及的医疗事故、医疗机构过错行为有处分权，所以，医疗机构对于行政调解的内容会相对配合。而患者方面，对于政府机构也比较信任，相信行政部门的调解结果对自己利益的保护。可以看出，卫生行政机构的中立性对于解决医疗纠纷更显公正。其次，医疗纠纷涉及领域多为医学方面的专业知识，在卫生行政机构负责行政调解的工作人员都是具有医学专业知识的，他们隶属卫生行政机构医政处，通过严格的招录限制条件报考进医政处，由这些工作人员负责医疗纠纷行政调解工作，更具有专业性和权威性，能够妥善处理医患双方的矛盾，保障作为所谓弱者一方患者的权益，让医疗机构无机可乘。同时，他们在搜集证据方面更具优势，有利于案件的深入调查，实现实体公正。最后，在医疗纠纷行政调解中，实际处理的依据只要是在法律规定范围内不超出法律的框架，都可以作为参考，比如传统习惯和行业内部不成文的规矩等。这在实际解决矛盾纠纷中，比法律条文更易被接受，也更容易化解矛盾、达成和解，从根本上解决医患双方的心结，真正实现实体上的公正。
2.医疗纠纷适用行政调解制度有利于快速解决。
医患纠纷。在医疗纠纷行政调解中，只要患者提交申请，卫生行政机构受理后马上就会转入调解程序，既不会需要过多的手续，也不需要患者等待过长时间，调解成功双方达成共识后，由卫生行政机构的调解员拟定调解书，医患双方签字后即代表调解成功，不仅过程简便，并且快速易行。由此可见，行政调解的方式解决更加高效便利、灵活多变，适用于实践中应对复杂多变的现实情况。我国行政调解解决医疗纠纷是行政机构的无偿服务，体现了我国政府的服务职能，医疗纠纷行政调解所需成本较低，只需要少量材料的费用和医疗事故鉴定费用即可，和司法程序中需要的律师费和各种鉴定费用的成本不同，行政调解为患者低成本地解决自身诉求找到了更好的方式。而个人协商虽然成本也低廉，但是时间成本无法预期，行政调解除了费用合理以外，所耗时间也较短，属于各方面都更为合理便捷的解决机制，最能满足患者的现实需求，维护其利益。
3.医疗纠纷适用行政调解制度有利于消除医患矛盾的消极影响。
医患双方的矛盾由来已久，在实际情况中，纠纷发生之时医患之间更是互相仇视，都在为自己的利益寻找对方的过错或为自己开脱，对立的两方很容易在严肃刻板的司法程序中增添矛盾情绪，心中隔阂无法消减，即使司法程序终结双方得到法院判决，医患双方真正的矛盾也并未从根本上解决，依然心存不满。判决结果可能解决了短期的矛盾纠纷，但医患关系紧张无法从本质上得到缓解，这对于卫生事业和社会的和谐发展并没有积极作用，而行政调解的解决方式更人性化。在双方自愿第三方介入调解的情况下，更容易使双方了解事情发生的原委，更加互相体谅，而卫生行政机构作为调解的主体，无论对于医患任何一方都更容易了解其诉求，有利于相互协商，找到最好的解决办法使双方都满意。不仅如此，也因为其调解方式更平易近人，在主持双方协商过程中更易解开彼此心结，从根本上解决医患矛盾，这对于缓解医患间的紧张关系有着长远的积极影响。
（二） 医疗纠纷行政调解面临的困境
在秉持着“和为贵”传统儒家思想的中国社会，医疗纠纷行政调解的优势逐渐备受重视，在处理现实纠纷问题时逐渐得到显现。虽然制度更优，但在实际应用中却面临重重问题，调解制度逐渐出现衰微迹象。
1. 医疗纠纷行政调解协议缺乏效力。
我国医疗纠纷处理条例中明文规定，医患之间发生矛盾纠纷时，由第三方调解主体——卫生行政机构进行调解并出具调解协议，由医患双方自愿签字生效，但此调解协议并不具有强制效力，若在达成调解后医患任何一方反悔，不履行协议内容，都不受调解协议的约束。此种情况是导致医疗纠纷行政调解方式使用程度日渐衰微的重要原因，医患双方对无强制力的调解协议没有安全感，担心事后自身权益无法得到有效保障。这种情况不仅在调解过程中浪费了行政机关资源，还让医患因此而不选择行政调解方式解决问题。行政调解本身具有分流减压的作用，但法律效力的缺失和协议无强制力却使其丧失了法律意义。
2. 医疗纠纷行政调解范围相对狭窄。
发生医疗纠纷后，患者若申请行政调解，则需鉴定此次医疗事件，若鉴定为医疗事故，则行政机构才可以为医患双方进行调解，因为医疗纠纷处理条例中规定，行政调解只能对医疗事故引起的纠纷进行调解，如果从最根本上对是否是医疗事故产生质疑的话，卫生行政机构就不能对此起医疗纠纷进行调解处理。并且在调解协议里只涉及赔偿问题，不包括事故等级等其他方面的责任认定。但在实际情况中，因为医疗纠纷的种类不仅仅包括医疗事故，还包括违约、侵权等。医疗事故也分为四个等级，其中又包含不同级别。所以，行政调解对于种类繁多的医疗纠纷来讲无法完全覆盖，无法应对所有医患纠纷中的诉求。
3. 医疗纠纷行政调解缺乏主动性。
我国医疗纠纷处理条例中规定由患方申请或医疗机构主动提交报告后才能进行行政调解，但是，医疗机构为了避免被处罚和维护声誉，大部分都选择隐瞒不报来逃避责任。当出现医疗事故时，医疗机构首先想到的是封锁消息，利用金钱和解，秉着大事化小、小事化无的心理处理问题，将责任和损失降到最低，绝不会主动向行政机构认罚。而患者方面，若被金钱收买也不会向行政机构主动申请，所以，能否启动行政调解都需要当事人的主动申请，无法作为解决医疗纠纷的前置程序主动启动，可以看出在医疗纠纷中行政调解缺乏一定主动性。
4. 行政调解员缺乏积极性。
我国医疗纠纷行政调解中担任调解工作的是卫生行政机构中医政处的工作人员，他们不仅是行政调解员，还是医疗机构监管员、医疗广告监管员、医疗机构和人员准入信息员等等，其工作的繁杂显而易见。所以，对于医疗纠纷案件经常会产生疲于应付的心态，而我国也没有法律法规对此类不作为或乱作为作出问责性条款，因此，行政调解员相对失去了一定约束力，只凭责任心办事。而医疗纠纷行政调解协议也无法律效力，不具备强制力，若在签署协议后医患任何一方向法院提起诉讼程序，即刻就会推翻此前的调解协议，这让之前费尽心思的行政调解员深感挫败，对行政调解员的积极性更是一种打击。
5. 医疗纠纷行政调解程序缺乏规范性。
医疗纠纷行政调解的主体是卫生行政机构，在调解过程中调解方作为主持者需要保持极高的正义感，公正无私地看待问题，这不仅需要自我内心约束，更需要有明确的法律条文对其行为进行规范，不仅是对行政调解权进行规范，更重要的是在行使行政调解权的整个过程中遵守程序的规范性，这才能对行政机构的行政权力加以约束，避免权力过大导致权力的滥用。目前，我国尚没有一部完整的法规对医疗纠纷行政调解的各个环节加以规范，相关法律都表达的言简意赅，不够细致，虽是认定了行政调解权的法定形式，但对其行政过程中涉及的所有程序都没有具体规定。在此种情况下，法定程序的不完善时常会导致医疗纠纷行政调解中出现程序无法可依，行政机关只能借鉴其他相关法定程序，或者多数由调解员根据具体案件情况自创程序，这导致了医疗纠纷行政调解行为毫无章法的状态，极大降低了患者信赖度和调解的权威。