我国留守儿童强制报告制度的法制完善

摘 要
强制报告制度是留守儿童保护工作的“第一环”，虽然近些年政府和学界越来越重视农村留守儿童保护这一社会问题，但目前我国的留守儿童强制报告研究依然处于起步状态，制度的实施方面也面临种种困境。本文从我国留守儿童强制报告制度现状入手，确立了强制报告机制运行程序不完善、报告内容不明确、报告机制无法有效实行、奖惩措施不明确这五个实际工作中面临的困境，同时分析其成因，提出解决之策。
关键词：留守儿童；强制报告；关爱儿童；儿童侵害
我国的留守儿童是指不满16周岁，因其父母外出务工，无法与其一起生活的未成年人。伴随着我国经济高速发展，城市化进程加快，大量农村劳动力向城市转移，进城的劳动人员子女无法跟随自己的父母一同进入城市生活，就愈发导致了这一群体的壮大。虽然近几年国家和社会逐渐开始重视留守儿童这一特殊群体，但留守儿童的社会安全问题依然严峻。报告是保护的开始，是启动调查的前提，更是揭露留守儿童受侵害的关键。我国的法律体系当中具有一些关于儿童保护强制报告制度的规定，但其保护工作未能很好的开展。因此找出并解决农村留守儿童强制报告制度在实际工作中存在的问题，对我国的儿童救助保护工作至关重要。
一、我国农村留守儿童的生活现状
根据民政部公布的数据，全国共有农村留守儿童697万人，与2016年首次摸底排查的902万留守儿童相比，下降了22.7%。从区域分布看，四川省农村留守儿童规模最大，其次为安徽、湖南、河南、江西、湖北和贵州，以上7省农村留守儿童总人数为484.4万，占全国总数的69.5%。尽管农村留守儿童的比重有所下降，但是依然保持在一个很大的数量上，部分留守儿童的生活质量已经有所改善，但大体上仍不容乐观，生活和教育水平依然很差。
除了生活现状问题，留守儿童受侵害现象也逐渐严峻。以“留守儿童”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，共搜到刑事法律文书435篇，民事法律文书528篇。对案件进行筛选，仅以其中社会危害性较大的刑事案件为例（见下表），可以发现留守儿童受侵害案件的数量依然处于增长的趋势，其保护问题面临很大的考验。完善强制报告制度对改变留守儿童受侵害现象具有极大的现实意义。

我国留守儿童受侵害刑事案件数量
二、农村留守儿童强制报告机制的现实困境
我国强制报告制度还处于起步阶段，不仅制度本身存在很多不明确的地方，在制度的实施方面也面临一些困境，无法很好的发挥强制报告机制应有的作用。
（一）留守儿童强制报告机制运行程序不完善
在实际工作当中，我国的强制报告机制在程序和内容方面仍有很多模糊的规定，不利于儿童保护工作的进行。在保护主体方面，我国强制报告机制的保护主体较单一，仍主要以公安机关为主，实践中对于那些程度较轻微且危害不大的侵害，公安机关大都无法很好的介入。我国虽然存在多种类的保护农村留守儿童的组织和机构，但其并不具有执法权。在一些偏远贫困的地区，社会福利组织更加缺少，儿童受侵害后往往会面临“求助无门”的困境。
在报告主体方面，《反家庭暴力法》首次规定相关组织的报告义务。但是在经济条件较为落后的农村地区，留守儿童大部分只和监护人、老师和邻居接触密切，这就大大降低了留守儿童受侵害的发现概率，不利于对受侵害儿童的及时保护。
最后是关于“报告时效”的问题，即对于过去发生或者将来有可能发生的儿童受侵害案件的报告问题没有一个明确的规定。考虑到一些儿童受侵害案件的隐蔽性，很多侵害留守儿童的行为无法第一时间发现，但是基于强制报告制度的目的是保护和救济留守儿童，因此对于那些已经发生的侵害行为也应当及时报告，相同地，对于那些有可能发生的侵害行为也应及时报告，应针对该种情况做出更加细致规定，对那些有可能发生的留守儿童受侵害行为作出先发式保护。
（二）留守儿童强制报告机制的报告内容不明确
在报告内容方面，实际当中对于应当报告的内容较为迷糊。我国对于儿童保护的立法往往会遗漏一些伤害类型，比如我国《反家庭暴力法》对家庭暴力作出的定义是指家庭成员之间以殴打、捆绑、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为，很明显遗漏了性虐待和精神虐待两种类型。除了遗漏必要的虐待类型，我国法律实践对于那些较为“隐蔽”的侵害儿童现象也没有引起足够的重视。如近些年网络曝光的成年男性猥亵幼女的事件，高铁上养父“按摩”女童身体的事件等，这些“亲情行为”显然已经超过了正常情理所认为的程度，违反法律和道德的要求。另一方面只要“加害人”与儿童之间存在亲子、长幼和师生关系，很多体罚和惩戒行为都会得到理解和淡化，认为是合乎情理的事情，即便超过了必要的限度，也会认为情节轻微，危害性不大，不构成犯罪。
（三）留守儿童强制报告机制缺乏相应的奖惩制度
合理的奖惩措施是鼓励和增强民众积极行使报告义务的重要保障。但我国公众对强制报告制度严重缺乏了解，特别是在农村更是缺少强制报告意识，所以不适合对不履行责任的报告义务主体追加刑事责任。另一方面，对于在实际当中积极履行报告义务的个人和团体也没有一个很好的奖励制度，即使表彰积极报告行为不是最终目的，但是合理的奖励措施可以鼓励更多保护者发声，促进强制报告制度的长期有效发展。
在法律责任方面，对于何种程度的行为需要承担责任也没有一个具体的界限。因此在实践中对于那些较为轻微和未造成严重后果的“失职行为”就很难发挥惩戒手段的作用。不仅仅是对报告主体，对保护主体甚至是执行主体也没有一个很好的追责机制。若想严格履行监管职责，切实的保障留守儿童的权益，必须建立“真正的”的监管部门，对强制报告制度进行监督。
（四）留守儿童强制报告机制无法有效实施
农村的社会关系决定了农村留守儿童所得到的社会资源分配很少。作为社会的绝对弱势群体，农村留守儿童对家庭具有极强的依赖性，其自身更具有敏感性和脆弱性，更容易成为违法分子侵害的对象。再加之留守儿童的身心发展不成熟，不能保护自己的安全和维护自己的权益，这就要要求留守儿童的监护人以及平时和留守儿童接触时间较长的社会机构和主体密切关注留守儿童的日常生活，主动帮助维护留守儿童的合法权利。但实际情况却比预期更糟糕，农村邻里相亲本着“多一事不如少一事”的心态，对很多儿童侵害行为都视而不见，甚至将干预他人的“家事”看作一种羞耻的行为，这就导致了很多侵害行为已经发生很久了，却仍然不被发现。
三、农村留守儿童强制报告机制之完善
（一） 完善农村留守儿童强制报告制度的相关立法
可以出台一部专门规范保护留守儿童的法律，在其中专章规定我国的具体强制报告制度。当然在全国人大未通过这部法律之前，各省市应当结合本地区实际情况，根据《未成人保护法》、《反家庭暴力法》等上位法的规定，细化出台指导强制报告工作的规范性文件，围绕强制报告主体、具体程序、报告情形、反馈奖励、责任追究等内容做出详细规定，更好的贯彻和执行我国的农村留守儿童保护工作。
（二）完善强制报告机制的具体程序
首先，明确强制报告主体，目前我国的《反家庭暴力法》和《医师法》对于报告的义务主体作出了部分规定，农村留守儿童受侵害的强制报告主体可以借鉴，并在此基础上进行拓展，加大强制报告主体的范围，对那些日常工作中容易发现儿童受侵害的职业规定强制报告义务。其次，设立专职监护机构和监督员。留守儿童保护应由民政部门牵头，分配任务，设立专责保护人员，村委会落实保护职责。定期考核工作，确保各项监护监督工作落实到位。并对专职人员进行定期培训，使其了解自己的工作职责和工作要求。再次应加强民间组织的救助作用。从政策层面扶持民间组织的发展，民间机构承担主要的社会服务，地区政府为民间组织提供经费支持，可通过竞争性投标的方式，发展专业化服务。最后，在报告方式上可以学习北美国家和我国台湾地区，设立农村留守儿童保护专线，设立专职接线员，开通信件举报。同时要鼓励实名举报，允许匿名举报，充分保护举报人的安全。
（三）明确强制报告机制的报告内容
想要明确强制报告制度的报告内容，首先需要理清儿童受侵害或者受虐待行为的定义。世界卫生组织于1999 年对儿童虐待进行了重新界定，将其分为身体虐待、情感虐待、性虐待以及忽视四种类型，我国学界对于虐待的划分与此基本相同。因此在具体实施方面首先应放宽强制报告的内容，将亲子间的过分亲密行为和老师对学生的“暴力”教导明确规定为应当报告的内容，且应鼓励对疑似的侵害行为进行报告，能很好的对潜在侵害人起到很好的警示作用。其次在时间上明确规定允许对已经发生和未来可能发生的侵害案件进行报告，这既能体现强制报告制度的救济目的，也能很好的提前发现一些潜在的威胁，为留守儿童提供先发式保护。
（四）增添强制报告机制的奖惩措施
从法律目的角度来看，对未履行报告义务的主体进行惩罚并不是让其承担留守儿童受侵害所对应的法律责任，而是对其明知有侵害行为发生而不报告的惩罚，这属于一种过失责任。鉴于我国的法律体制，实践当中对于违反报告义务的行为，宜适用行政责任进行处罚，这也是世界各国目前通常侧重的做法。对于具体的行政责任，可在相关的职业立法中做出细致规定，比如在《医师法》中规定未履行强制报告义务的医护人员应视情形给予警告、处分等处罚，情节严重给予罚款和吊销职业证等行政处罚。除了相应的处罚之外，还可以设置一些培训教育的措施，例如强制要求过失人员学习强制报告的相关知识，接受定期培训。
在奖励制度方面，应当设立相应的奖励措施，弘扬社会正气，对那些主动积极履行报告义务的个人和群体，可以联系报告人所在的单位和企业进行联合奖励，如果有效的避免了留守儿童遭受危险和侵害，政府和相关部门应当给予表彰。鼓励他们作出报告行为，从而促进强制报告制度的长期发展。
（五）加强强制报告机制的宣传
思想文化观念是根深蒂固的问题，改变这种现象是一个长期的过程，加强思想文化宣传是较为简单和有效的方法，为了更好的落实留守儿童的保护工作，文化宣传工作在保证广泛性的基础上更应该有所侧重。第一要强调留守儿童保护的社会责任。宣传正确的家庭观念，并加强民众对“儿童权利本位”观念和相关法规的认识。第二要注重培训与宣传。进一步加强报告责任主体的法律意识，增强其对不法侵害、犯罪情况、及时固定证据的情节判断。第三要做好社会公众的普法宣传。由相关保护机构通过报纸、宣传页、喇叭、村里开会等途径全面宣传强制报告制度，让村民等了解和认识强制报告制度。在宣传的基础上要注重内外式培训的宣传方式。在政府内部，宣传培训不仅仅集中在民政部门，更要向医疗、卫生、教育、公安和体育部门拓展。对外可以制作强制报告制度宣传片、宣传册、海报等进行发放，推动强制报告制度工作的发展。
四、结语
儿童是民族的未来，是国家振兴的希望。近些年来，国内外对于留守儿童的问题研究越来越成熟，我国和社会也越来越关注农村留守儿童这个大的社会问题，完善发展强制报告机制具有很强的现实意义。强制报告机制仅仅只是保护的开始，农村留守儿童是一个综合性的社会问题，需要建立和实行一种全方位的体系进行保护和关爱，促进农村留守儿童健康发展，满足农村留守儿童的美好生活需要，为中国的农村留守儿童撑起一把伞，为中国的未来敞开一片天。