《私募投资基金监督管理条例》重点内容解读

2023年7月9日，国务院正式发布《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“条例”）。《条例》是我国私募投资基金行业首部行政法规，其出台填补了私募基金监管上位法缺失的重大空白。在此以前，私募投资基金领域主要适用的监管规则为2015年4月24日发布的《中华人民共和国证券投资基金法》以及2014年8月21日发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）。前者无法完全匹配私募投资基金的监管要求，而后者在效力上仅为部门规章。
《条例》顺延了当前私募投资基金的监管思路，在总结既有实践经验的基础上，进一步完善了监管规定，针对《条例》的重点内容，解读如下：
一、明确“私募基金”定义，弥补监管空白
《条例》第二条规定：“在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动，适用本条例。”
此前，《暂行办法》对私募基金的定义仅涵盖了公司型、合伙型基金，《条例》将契约型等其他不同组织形式的私募证券基金、私募股权基金均纳入调整范围，弥补了上位依据的空白。
二、实行差异化监管，扶优限劣
《条例》第六条规定：“国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。”
《条例》延续了《暂行办法》“根据私募基金管理人的信用状况，实施差异化监管”的监管思路，并将差异化监管的分类标准细化。同时，“等不同类型”的表述为不动产基金等其他类型基金的分类管理预留了空间。
三、重申并强化现行监管规则
《条例》第二章与第三章主要对现行私募基金监管规则作出了梳理与重申，其中第二章主要规定了私募基金管理人与托管人的监管要求，第三章主要规定了对私募基金募集与备案的要求。该等内容在现行监管规则及自律规则中已有详细规定，《条例》主要对现行规则作了重申与强化，总体变化较小。
我们认为，针对《条例》对私募基金管理人登记、注销、管理人职责、托管人职责、私募基金产品的备案与信息报送等事项的局部调整，后续应当密切关注中基协是否会就此调整相关自律规则。
在此之中，以下变化值得注意：
（一）加强对普通合伙人的规范
《条例》第七条第2款规定：“以合伙企业形式设立的私募基金，资产由普通合伙人管理的，普通合伙人适用本条例关于私募基金管理人的规定。”
这一规定意味着管理私募基金资产的普通合伙人必须申请私募基金管理人登记。在当前的监管规定下，私募基金不得采用双管理人架构。因此，本条规定对采用双GP或管理人与GP分离的单GP结构的私募基金提出了挑战，非管理人的GP不得实质参与管理私募基金财产，否则应当及时整改。
我们认为，《条例》的规定并非对当前双GP模式的全盘否定，其重点在于严格限制非管理人GP的职责范畴，防范GP通过管理人做通道业务等违规情况。目前尚未出台有关《条例》的实施细则，也期待后续是否会发布针对普通合伙人职责限制的更为具体的规定。
（二）新增私募基金监测机制
条例第二十三条规定：“国务院证券监督管理机构应当建立健全私募基金监测机制，对私募基金及其投资者份额持有情况等进行集中监测，具体办法由国务院证券监督管理机构规定。”
本条新增规定要求证监会对私募基金、投资者份额持有情况进行集中监测，目前证监会尚未发布具体办法，这一规定或许意味着穿透式监管将逐步强化。
（三）不得变相增加政府隐性债务
条例第二十四条第二款规定：“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。”
《关于加强私募投资基金监管的若干规定》已明确禁止“明股实债”，《条例》着重强调不得变相增加政府隐性债务，亦要求私募基金管理人进一步关注该等风险。
（四）母基金不计入投资层级
《条例》第二十五条规定：“私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定。”《条例》第五条第二款规定：“国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金的监督管理另有规定的，从其规定”。
此前，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》第二十二条规定：“资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。”2019年10月19日发布的《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》明确创投基金和政府出资基金不视为一层资产管理产品。
《条例》在上述规则的基础上，进一步明确了母基金同样不计入投资层级，这一变化适应实践需求，对支持行业发展发挥了积极作用。
四、鼓励创业投资基金发展
《条例》将创业投资基金的相关规定单独列为一章，既体现了差异化管理原则，同时也表明了支持鼓励创业投资基金发展的态度。司法部、证监会负责人在就《私募投资基金监督管理条例》答记者问中也强调：“下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。”预计未来创业投资基金将获得更多优惠政策支持。
五、细化法律责任，加大违规惩戒力度
《条例》第五章、第六章详细规定了国务院证券监督管理机构以及违反《条例》的法律责任。对标《私募投资基金监督管理暂行办法》，《条例》对违规行为的惩戒力度明显增强。此前，违反《私募投资基金监督管理暂行办法》的，最高处以3万以下罚款；《条例》实行后，对违规的机构将处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款，对违规责任人员处以3万以上30万以下罚款。
这一变化昭示着低违法成本的过去已经结束，私募基金行业必然迎来强监管强责任的新时代。建议私募基金管理人及相关从业人员及时自查自纠，合规经营，避免承担相关法律责任。