政府投资建设项目工程款是否能以政府审计结算金额为依据？

导读
近几年来，国内投资建设项目如火如荼，其中以政府财政资金为投资来源的政府投资建设项目日益增多，随之产生了一系列有关政府投资建设项目审计结算的纠纷。
政府投资建设项目工程款结算是以建设施工单位报送的结算金额为依据？还是以政府审计结算金额为依据?
签订政府投资建设项目建设施工合同时，如何有效约定结算依据?
笔者以所承办案件为例，对政府投资建设项目工程款结算的依据等问题进行探讨。
案情简介
2003年08月26日
甲建筑工程公司中标A路段改扩建工程
2003年09月06日
甲建筑工程公司与A路段改扩建工程指挥部签订《建设工程施工合同》
2006年04月21日
A路段改扩建工程初步验收合格
2006年06月09日
A路段改扩建工程指挥部通知相关单位及部门于7月30日前报送结算资料
2006年12月25日
甲建筑工程公司向涉案监理单位报送了《结算报审表》，该表载明A路段改扩建工程竣工结算金额为108508834元
截止2009年03月29日
A路段改扩建工程指挥部向原告支付工程款77794800元（含指挥部为甲建筑工程公司代扣代缴的税款）
2009年05月27日
受A路段改扩建工程所在地市财政局委托的会计事务所和建设工程造价咨询公司出具《A路段改扩建工程竣工决算评审报告》，其载明“甲建筑工程公司施工的A路段改扩建工程，结算送审金额108508834元，现审定金额79382016元，审减29126818元。”
从上述案情中可知，甲建筑工程公司报送的结算金额与财政局审计的结算金额之间差额巨大，相差将近3千万元。因结算依据不同，最终的结算结果之间存在巨大差异。
因所涉利益巨大，2015年9月，甲建筑工程公司将A路段改扩建工程所在地市住建局、市重点工程建设办公室作为被告诉至法院，要求被告向原告支付工程欠款33270288元和利息并承担违约责任。
承办过程
法院受理本案后，笔者接受了市重点工程建设办公室（被告）的委托，作为其特别授权代理人承办该案。
第一步：因市财政局、会计师事务所、建设工程造价咨询公司出具的评审报告和评审决定是本案涉案工程款的重要依据，笔者向法院提交《追加第三人申请书》，申请追加市财政局、会计师事务所、建设工程造价咨询公司作为本案第三人参加诉讼。
第二步：核对涉案工程的投资明细账、涉案工程的工程款支出审批单、银行转账支票存根，核实被告已向原告支付的工程款为77794800元，按照财政局审定价79382016元计算，已付至98%。
庭审中笔者提出了如下代理意见：
1. 原、被告双方所签订的涉案施工合同中明确约定工程价款须经结算审计后支付，最终结算金额应以财政局审计确定的79382016元为准。
2. 甲建设工程公司的工程结算报审表是其单方面报送的结算，未经A路段改扩建工程指挥部及市住建局、重建办签字确认，不能作为结算依据；
3. 被告已向甲建设工程公司支付的工程款金额为77794800元，包含被告已为原告代扣代缴的税款。
法院审理结果
法院审理后认为：
双方《建设工程施工合同》明确约定“余款待结算审计完成后一次付清”，因此，本案工程价款应当以财政局审计金额为准，并完全支持了代理人的观点，对于原告近3000万元的诉讼请求，仅支持了被告实际未付的余款150余万元。
法院判决：
被告于判决生效后十日内向原告支付工程款1587216元及利息，利息自2009年6月27日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算；驳回原告的其他诉讼请求。
办案总结
1 争议焦点：工程结算依据以谁为准
实践中，大多数建设工程合同纠纷均与工程结算问题相关，特别是政府投资建设类工程，因涉及金额巨大，原则上都要接受审计机关的审计监督。但往往容易出现建设工程施工单位结算金额与审计金额不一致的情形，针对该种情形应当以谁的结算金额为依据呢？
2001年最高人民法院民一庭对河南省高院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已明确确认工程结算价款与审计部门审计的审结价不一致时如何适用法律问题的电话答复意见：经研究本院认为审计是国家对行政单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同约定明确以审计结论作为结算依据，或者合同约定不明,合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
本案审理结果最终以财政局审计金额作为工程款结算依据，其原因在于合同双方在合同专用条款中明确约定了“余款待结算审计完成后一次付清”，即约定了工程款结算以审计金额作为依据。虽然在合同通用条款中规定了以建设工程施工单位结算金额为依据，但甲建设工程公司忽略了合同专用条款优先于通用条款的适用规则。最终法院判定该案工程款结算以财政局审计金额作为依据，为被告避免了近3000万元的损失。
结论：实践中是以建设工程施工单位结算金额作为结算依据还是以审计金额作为结算依据，取决于当事人双方在建设施工合同专用条款当中的具体约定。
2 律师点睛
本案是较为典型的政府投资项目建设工程施工合同纠纷，笔者借此案向建设工程合同的承、发包人及承办该类案件的律师同仁提出如下建议：
第一、政府投资建设工程项目施工合同当事人之间法律地位平等，属于民事法律关系，争议解决的主要依据是当事人在合同中合理合法的约定；
第二、工程款结算依据原则上是遵循“有约定从约定”原则。对于政府投资建设工程项目，以审计结算金额或以建设工程施工单位结算金额为结算依据，建议在施工合同专用条款中做出清晰明确的约定，避免出现合同约定不明或合同约定无效的情形。同时，应当对合同协议书、通用条款和专用条款之间因工程结算依据约定相互矛盾时的法律适用规则进行明确约定，避免歧义，起“定分止争”之效果。
特别感谢对于本文做出过贡献的人员！