建设单位和施工总承包单位农民工工资支付管理法律风险要点

2020年5月1日，国务院就“农民工工资支付保障”问题制定的专项行政法规——《保障农民工工资支付条例》（以下简称“条例”）生效施行，将诸多政策经验上升为法律规定，对农民工工资权益的保障提升到了一个新的高度。认定“农民工”以“户口”为标准，而不以工种为标准。尤其在工程建设领域，条例特别规定了多项新制度，重构了农民工工资支付秩序，给建筑工程管理带来挑战，催生建筑农民工权益保障“源头治理”的新业态。
条例施行近两年，“农民工工资专用账户制度”“农民工工资保证金制度”“施工总承包单位工资代发制度”等新制度的配套性规章和文件陆续出台。
2020年9月10日，西安市人民政府办公厅发布《关于全面推进建设领域农民工工资专用账户和银行代发农民工工资制度的实施意见》。
2021年7月7日，人社部等十部门印发《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》，对施工总承包单位（包括工程总承包单位、直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）负总责的“农民工工资专用账户制度”延伸规定。
2021年11月1日，人社部等七部门印发《工程建设领域农民工工资保证金规定》，对施工总承包单位应执行的“农民工工资保证金制度”细化规定。
2022年1月1日，人社部印发《拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》，完善失信约束机制。
本文以“西安市”和“工程建设领域”为纵横，聚焦建设单位和施工总承包单位的农民工工资支付管理问题，梳理出法律风险要点，作为企业开展合规工作的参考。
一、建设单位农民工工资支付管理法律风险要点
相较于工程建设中施工总承包单位、分包单位等市场主体，条例将市场承责主体的触角延伸至建设单位，明确规定建设单位违反农民工工资支付规定的行政责任：“项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款”“限制新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示”“约谈建设单位负责人，并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据”“对建设单位负责人依法依规给予处分”。对于建设单位民事责任的承担规定，条例的突破程度较小，原则上与建设工程司法解释保持一致，“以未结清的工程款为限”承担清偿责任。但在行政责任中建设单位需要在未结清工程款范围内“先行垫付”人工费，增加了后续民事追偿的诉讼成本。具体如下：
(一)施工资金安排到位，并向施工总承包单位提供工程款支付担保
条例要求建设单位必须将施工资金安排到位才能开工建设，顺利办下施工许可证。政府投资项目对于施工资金是否安排到位的审查更严格。在西安市，人工费总比例应≥总造价25%。新建项目在开工和办理施工许可证时，建设单位要向农民工工资专户拨付≥总造价3%的人工费。剩余人工费逐月拨付至农民工工资专户。建设单位还需要与施工总承包单位、开户银行签订《资金管理三方协议》，确保农民工工资专户资金仅用于支付农民工工资。
如施工资金安排不到位，面临的民事责任和行政责任如图：

工程款支付担保是配套施工资金安排落地的制度，类比“施工总承包单位应存储的工资保证金制度”，可以用金融机构保函的方式替代。

(二)必须将建设工程发包给具备资质的施工总承包单位

(三)与施工总承包单位的施工合同中必须明确约定的条款

建议建设单位将与施工总承包单位的签订的施工合同保存备查至工程完工且工资结清后至少3年，与农民工工资支付台账、专用账户等重要资料的保存备查时间保持一致，以固定证据。条例规定，施工合同和农民工工资专用账户有关资料无法提供的，逾期不改正的，可以责令建设项目停工，并处5万元-10万元的罚款。
(四)合同履约过程中保障工程款按时足额支付
建设单位在保障工程款按时足额支付中应合规的项目如图：

建设单位未按时足额支付工程款面临的民事责任和行政责任如图：

二、施工总承包单位
施工总承包单位对自己招用的农民工工资支付和实名制管理负直接责任，与《劳动法》原则保持一致，没有突破规定；对劳务分包单位的农民工工资支付和实名制管理进行监督，纳入企业管理范畴，实施有效管理，不得“以包代管”。具体如下：
(一)农民工工资专用账户制度
施工总承包单位对农民工工资专用账户管理负总责，负责开设并管理农民工工资专用账户。

农民工工资专用账户未合规面临的行政责任如图：

(二)施工总承包单位工资代发制度
工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度，并非强制规定必须适用该制度。施工总承包单位如选择实行工资代发制度，应根据分包单位编制的工资支付表，通过专户将工资支付到农民工本人账户，并应编制书面工资支付台账。台账应同施工合同、专户等重要资料的保存备查时间保持一致，至工程完工且工资结清后至少3年。
(三)农民工实名制管理制度
施工现场农民工的实名制管理依托于“互联网+”用工管理平台，通过大数据等现代化手段实现。西安市采用“和谐用工管理平台”系统实现政府部门、银行机构和建筑企业之间的数据实时共享。

农民工实名制管理未合规面临的行政责任如图：

(四)施工总承包单位先行清偿制度
施工总承包单位先行清偿制度可谓施工总承包单位不可承受之重，突破了民事法律关系的“合同相对性”原则。第一，在行政责任层面严格了施工总承包单位的管理责任。第二，先行清偿的款项只能通过后续的诉讼弥补损失，增加了施工总承包单位的财务压力和财税合规难度。
工程建设项目转包、违法分包、挂靠，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。甚至施工总承包单位合法分包后，分包单位拖欠农民工工资的，也由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。这项规定给施工总承包单位随之带来了一系列管理问题亟待解决。
违反先行清偿责任，人社部门可作出行政处罚决定，拒不支付的，人社部门可选择向法院强制执行或者使用农民工工资保证金。拖欠工资，还可能被列入建筑市场“失信惩戒名单”。
(五)农民工工资保证金制度
施工总承包单位在工程获批施工许可证（开工报告批复）之日起20个工作日内（依法不需要办理施工许可证或批准开工报告的工程自签订施工合同之日起20个工作日之内）存储工资保证金。工资保证金实行差异化存储办法。

违反农民工工资保证金制度的行政责任如图：

综上所述，《保障农民工工资支付条例》在行政责任层面全面升级了对建设单位和施工总承包单位的合规要求，变革了以往的工程款支付体系，并且明确了违反各项制度的法律后果。建设单位被列入行政责任的承责主体，需要先行垫付未结清工程款范围内的款项。建设单位的承责程序提前，建设单位对于承责的抗辩很可能转为后续在民事程序中的追偿。施工总承包单位面对的是“农民工工资专用账户制度”、“施工总承包单位工资代发制度”、“农民工实名制管理制度”、“施工总承包单位先行清偿制度”、“农民工工资保证金制度”等多项措施构建的立体式农民工工资监控预警机制。施工总承包单位先行清偿制度冲击施工总承包单位的传统管理体系，承责范围的扩大，增加了施工总承包单位的财务成本和诉讼成本，会引发蝴蝶效应。施工总承包单位应积极优化大管理体系，将下游劳务分包企业的劳务管理纳入企业合规体系，控制农民工工资支付管理法律风险。