《中华人民共和国劳动合同法》第四条：
“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。
用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。
在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。
用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第五十条第1款：
“用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据。”
一、规章制度的民主制定程序
规章制度是用人单位日常经营管理的规范指引，通过民主程序制定的规章制度，更是人民法院审理劳动争议案件的重要依据。某种意义上来说，一份规章制度就像是用人单位与劳动者签订的第二份合同，某一条款的无效并不必然导致规章制度的失效，而在民主程序上的瑕疵却可能使用人单位百口莫辩。在仲裁和司法实践中，因不符合民主程序而导致用人单位被认定违法解除劳动关系的情形早已屡见不鲜，可以说，一套符合程序正义的规章制度是公司合规治理的“第一颗纽扣”。
用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。民主程序一词是比较抽象和概括的，将它具体化为“讨论”“提出意见”“平等协商”三个词更加容易理解，但如何落实民主程序，仍是用人单位在企业管理实务中所面临的难题。本文依据相关法律规定，为用人单位更好履行规章制度的民主制定程序提供实务指引，以资参考。
二、规章制度民主制定程序实务指引
相信很多用人单位有这样的疑问：“应当经职工代表大会或者全体职工讨论”是否意味着必须召开全体职工/职工代表大会？是否能通过其他方式履行民主程序？实际上在实务中，受到法院和仲裁机构认可的民主程序并不限于召开集体会议，而即使是召开了集体会议，能否保存相关记录作为证据，也会影响到民主程序的效力。
下述是几类履行民主程序的常见方式及实务操作指南：
1、召开全体职工大会或职工代表大会，这是法律明确规定的履行民主程序的方式。用人单位应注意做好签到和会议纪要工作，记录下员工或职工代表的意见，可以在会上或者会后对职工或职工代表提出的意见予以反馈。对于合理部分可以选择采纳，对于不合理部分可以解释说明维持规定的理由。签到表、会议纪要、对提出的意见反馈情况的记录应当保留相应证明材料。
【模板示例】
注：该纪要范本可根据具体情况进行调整和修改，以适应不同企业的规章制度民主讨论会议的需求和特点。在具体实施时，请根据会议实际情况进行适度删减或添加讨论议题，可以按部门或分小组进行发言讨论，也可以通过现场分发问卷等方式进行意见收集（参考下文的征求意见表）。
2、填写征求意见表。用人单位在制定规章制度/员工手册草案后，可向员工发送书面征求意见表，让员工将其意见以书面形式向公司提出，回收表格后保存。
【模板示例】
3、通过各部门召开部门会议，讨论并汇总意见。安排各部门组织召开部门会议对规章制度草案进行讨论，并提出意见，由部门收集后进行汇总，提交到公司。保留签到表、能够记载全体与会员工参与协商讨论的记录，避免部门会议中有员工未参加、员工签名并非本人签名等情况。会议纪要可参考全体职工/职工代表大会会议纪要模板，因部门会议与会人数较少，可以要求每位与会者都进行发言，并记录。
4、通过线上办公系统、电子邮件等方式发布征求意见的通知并征求意见。通过线上办公系统、电子邮件等方式向员工发送征求意见的通知，收集员工的回复意见。需要注意：发送的通知能够直接指向每个员工，如果发送all list邮件组需要能够显示全部邮件地址。通知内容中需要写明征求意见的时间节点，逾期不回复视为没有意见。保留意见往来的沟通协商痕迹。
【文书示例】
在上述的方式中，除了召开大会能够较好地体现出“平等协商”的过程外，其他方式更侧重于意见的收集，很多企业可能在发送完通知或收集完意见、建议后就认为民主程序已经履行完毕，但实际上“提出意见”只是履行了民主程序的第一步，“讨论”“平等协商”也应当有所体现。因此，在收集完意见和建议后，一定要进行相应的反馈说明，对合理的意见予以采纳，对不予采纳的建议进行解释说明，规章制度的制定权是企业经营自主权的一部分，在合法合理的框架下，规章制度围绕企业更好实现管理目标而制定并无不妥。过程中应注意保留反馈、沟通的记录。
综上，在以上几种方式中，用人单位可以结合自身实际情况，选择更为适合的民主程序。例如在员工人数不多的小微企业，通过召开全体会议的方式会更加直接，也更容易保存记录；而在员工人数大于100人甚至更多的用人单位，召开全体会议的方式可能会涉及职工代表的选举和与会人数的要求，较为复杂，此时可考虑通过书面收集意见或以办公系统、电子邮件等方式向员工发送征求意见通知并收集，会更加具有可操作性，但相应地，在采用便捷的方式时，更要考虑到保存记录的重要性。
三、规章制度民主程序履行误区
1、不能体现与职工代表或全体职工协商讨论的过程、参与协商讨论的员工人数未达到法律要求的标准。在(2022)渝0105民初18814号判决中，法院认为公司虽然举证了邮件和《考核管理制度》民主评审会签到表，拟证明公司对该制度进行了民主评审和公示，但前述证据既无法证明签到表上载明的人员系公司的全体职工或公司职工代表，亦无法证明组织员工对该制度进行了学习。一般来说，如果员工总人数在100人以上的，可以在工会的组织下选举职工代表，而后召开职工代表大会。需要注意的是，在企业员工人数超过100人的情况下，各地区关于职工代表人数的最低要求略有不同，企业应参照当地的规章和政策：
2、实践中，更常见的情形是用人单位履行了并不完美的民主程序，或是保存记录不完整。当民主程序有瑕疵或民主程序过程、结果证据保存不完整时，该规章制度对劳动者是否还有约束力，不同法院对此审查力度不一，且与劳动者是否提出了相关主张和举证的力度密切相关。根据审查力度的不同，大致可分为以下四种情况：
值得注意的是，厦门地区的裁判口径还进一步强化了法律规定及司法解释的要求，《厦门市中级人民法院、厦门市劳动人事争议仲裁委员会关于印发<关于审理劳动争议案件若干疑难问题的解答>的通知》（厦中法〔2017〕96号）第一条，确认了劳动者提出用人单位规章制度未经民主程序而用人单位无法证明的，该规章制度对劳动者不具有约束力。
3、民主程序并非“免死金牌”，实质民主也会成为审查对象。福建省厦门市中级人民法院发布劳动争议十大典型案例之三：蒋某与某科技公司劳动争议案【（2021）闽02民终98号】，明确了用人单位制定的规章制度应不违反法律、法规及政策规定。《中华人民共和国劳动合同法》第四条规定赋予了用人单位制定规章制度的权利和义务，但用人单位制定的规章制度，必须同时满足程序和实体两方面的要求，即程序上必须依法经民主程序制定并向劳动者公示或者告知；实体上该规章制度的内容不得违反国家法律、行政法规及政策规定，否则该规章制度应为无效，对用人单位及劳动者均不具有约束力。该案中，用人单位规章制度中关于禁止同部门员工谈恋爱的规定，因有违公民婚恋自由而被法院认定为对劳动者无约束力。
四、如何在事后完善民主程序
大多数企业管理制度的发展都是逐步完善的过程，在意识到“程序正义”的重要意义后，企业可以在定期或不定期的内控梳理流程中对规章制度的民主程序进行补充、补强：
1、通过对企业规章制度/员工手册作部分修订，将民主程序予以落实；
2、未经民主讨论协商的利益冲突政策，可以转化为利益冲突制度宣讲和员工单方申报文件，挑选部分重点岗位、主要员工进行个别签署；
3、调查政策未纳入原有的员工手册，可暂时节选重要条款录入新的劳动合同模板，即适用新入职员工，也适用续订老员工；
4、在面对严重违纪员工却因规章制度可能因未履行民主程序而无约束力时，可以从员工违反基本忠诚义务、诚实信用原则、职业道德等方向，来开展取证。
综上，对用人单位而言，裁判者到底对企业规章制度民主程序选择哪种审理类型是无法预知的，但法律规定和司法解释无疑有一套严格的标准，因此对用人单位来说，在制定或修改规章制度时履行好民主程序，并留存相关证据，才是首选。
“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。
用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。
在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。
用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第五十条第1款：
“用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据。”
一、规章制度的民主制定程序
规章制度是用人单位日常经营管理的规范指引，通过民主程序制定的规章制度，更是人民法院审理劳动争议案件的重要依据。某种意义上来说，一份规章制度就像是用人单位与劳动者签订的第二份合同，某一条款的无效并不必然导致规章制度的失效，而在民主程序上的瑕疵却可能使用人单位百口莫辩。在仲裁和司法实践中，因不符合民主程序而导致用人单位被认定违法解除劳动关系的情形早已屡见不鲜，可以说，一套符合程序正义的规章制度是公司合规治理的“第一颗纽扣”。
用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。民主程序一词是比较抽象和概括的，将它具体化为“讨论”“提出意见”“平等协商”三个词更加容易理解，但如何落实民主程序，仍是用人单位在企业管理实务中所面临的难题。本文依据相关法律规定，为用人单位更好履行规章制度的民主制定程序提供实务指引，以资参考。
二、规章制度民主制定程序实务指引
相信很多用人单位有这样的疑问：“应当经职工代表大会或者全体职工讨论”是否意味着必须召开全体职工/职工代表大会？是否能通过其他方式履行民主程序？实际上在实务中，受到法院和仲裁机构认可的民主程序并不限于召开集体会议，而即使是召开了集体会议，能否保存相关记录作为证据，也会影响到民主程序的效力。
下述是几类履行民主程序的常见方式及实务操作指南：
1、召开全体职工大会或职工代表大会，这是法律明确规定的履行民主程序的方式。用人单位应注意做好签到和会议纪要工作，记录下员工或职工代表的意见，可以在会上或者会后对职工或职工代表提出的意见予以反馈。对于合理部分可以选择采纳，对于不合理部分可以解释说明维持规定的理由。签到表、会议纪要、对提出的意见反馈情况的记录应当保留相应证明材料。
【模板示例】
注：该纪要范本可根据具体情况进行调整和修改，以适应不同企业的规章制度民主讨论会议的需求和特点。在具体实施时，请根据会议实际情况进行适度删减或添加讨论议题，可以按部门或分小组进行发言讨论，也可以通过现场分发问卷等方式进行意见收集（参考下文的征求意见表）。
2、填写征求意见表。用人单位在制定规章制度/员工手册草案后，可向员工发送书面征求意见表，让员工将其意见以书面形式向公司提出，回收表格后保存。
【模板示例】
3、通过各部门召开部门会议，讨论并汇总意见。安排各部门组织召开部门会议对规章制度草案进行讨论，并提出意见，由部门收集后进行汇总，提交到公司。保留签到表、能够记载全体与会员工参与协商讨论的记录，避免部门会议中有员工未参加、员工签名并非本人签名等情况。会议纪要可参考全体职工/职工代表大会会议纪要模板，因部门会议与会人数较少，可以要求每位与会者都进行发言，并记录。
4、通过线上办公系统、电子邮件等方式发布征求意见的通知并征求意见。通过线上办公系统、电子邮件等方式向员工发送征求意见的通知，收集员工的回复意见。需要注意：发送的通知能够直接指向每个员工，如果发送all list邮件组需要能够显示全部邮件地址。通知内容中需要写明征求意见的时间节点，逾期不回复视为没有意见。保留意见往来的沟通协商痕迹。
【文书示例】
在上述的方式中，除了召开大会能够较好地体现出“平等协商”的过程外，其他方式更侧重于意见的收集，很多企业可能在发送完通知或收集完意见、建议后就认为民主程序已经履行完毕，但实际上“提出意见”只是履行了民主程序的第一步，“讨论”“平等协商”也应当有所体现。因此，在收集完意见和建议后，一定要进行相应的反馈说明，对合理的意见予以采纳，对不予采纳的建议进行解释说明，规章制度的制定权是企业经营自主权的一部分，在合法合理的框架下，规章制度围绕企业更好实现管理目标而制定并无不妥。过程中应注意保留反馈、沟通的记录。
综上，在以上几种方式中，用人单位可以结合自身实际情况，选择更为适合的民主程序。例如在员工人数不多的小微企业，通过召开全体会议的方式会更加直接，也更容易保存记录；而在员工人数大于100人甚至更多的用人单位，召开全体会议的方式可能会涉及职工代表的选举和与会人数的要求，较为复杂，此时可考虑通过书面收集意见或以办公系统、电子邮件等方式向员工发送征求意见通知并收集，会更加具有可操作性，但相应地，在采用便捷的方式时，更要考虑到保存记录的重要性。
三、规章制度民主程序履行误区
1、不能体现与职工代表或全体职工协商讨论的过程、参与协商讨论的员工人数未达到法律要求的标准。在(2022)渝0105民初18814号判决中，法院认为公司虽然举证了邮件和《考核管理制度》民主评审会签到表，拟证明公司对该制度进行了民主评审和公示，但前述证据既无法证明签到表上载明的人员系公司的全体职工或公司职工代表，亦无法证明组织员工对该制度进行了学习。一般来说，如果员工总人数在100人以上的，可以在工会的组织下选举职工代表，而后召开职工代表大会。需要注意的是，在企业员工人数超过100人的情况下，各地区关于职工代表人数的最低要求略有不同，企业应参照当地的规章和政策：
2、实践中，更常见的情形是用人单位履行了并不完美的民主程序，或是保存记录不完整。当民主程序有瑕疵或民主程序过程、结果证据保存不完整时，该规章制度对劳动者是否还有约束力，不同法院对此审查力度不一，且与劳动者是否提出了相关主张和举证的力度密切相关。根据审查力度的不同，大致可分为以下四种情况：
值得注意的是，厦门地区的裁判口径还进一步强化了法律规定及司法解释的要求，《厦门市中级人民法院、厦门市劳动人事争议仲裁委员会关于印发<关于审理劳动争议案件若干疑难问题的解答>的通知》（厦中法〔2017〕96号）第一条，确认了劳动者提出用人单位规章制度未经民主程序而用人单位无法证明的，该规章制度对劳动者不具有约束力。
3、民主程序并非“免死金牌”，实质民主也会成为审查对象。福建省厦门市中级人民法院发布劳动争议十大典型案例之三：蒋某与某科技公司劳动争议案【（2021）闽02民终98号】，明确了用人单位制定的规章制度应不违反法律、法规及政策规定。《中华人民共和国劳动合同法》第四条规定赋予了用人单位制定规章制度的权利和义务，但用人单位制定的规章制度，必须同时满足程序和实体两方面的要求，即程序上必须依法经民主程序制定并向劳动者公示或者告知；实体上该规章制度的内容不得违反国家法律、行政法规及政策规定，否则该规章制度应为无效，对用人单位及劳动者均不具有约束力。该案中，用人单位规章制度中关于禁止同部门员工谈恋爱的规定，因有违公民婚恋自由而被法院认定为对劳动者无约束力。
四、如何在事后完善民主程序
大多数企业管理制度的发展都是逐步完善的过程，在意识到“程序正义”的重要意义后，企业可以在定期或不定期的内控梳理流程中对规章制度的民主程序进行补充、补强：
1、通过对企业规章制度/员工手册作部分修订，将民主程序予以落实；
2、未经民主讨论协商的利益冲突政策，可以转化为利益冲突制度宣讲和员工单方申报文件，挑选部分重点岗位、主要员工进行个别签署；
3、调查政策未纳入原有的员工手册，可暂时节选重要条款录入新的劳动合同模板，即适用新入职员工，也适用续订老员工；
4、在面对严重违纪员工却因规章制度可能因未履行民主程序而无约束力时，可以从员工违反基本忠诚义务、诚实信用原则、职业道德等方向，来开展取证。
综上，对用人单位而言，裁判者到底对企业规章制度民主程序选择哪种审理类型是无法预知的，但法律规定和司法解释无疑有一套严格的标准，因此对用人单位来说，在制定或修改规章制度时履行好民主程序，并留存相关证据，才是首选。