一二级联动寿终正寝，城棚改或将成为城市土地储备供应的重要蓄水池

2003年11月，西安市第一批城中村改造全面铺开。自此开始，西安市人民政府先后出台《关于加快城中村改造工作的意见》、《西安市城中村改造办法》、《西安市棚户区改造管理办法》、《关于加快城中村改造工作的意见》、《西安市城中村改造规程》、《关于进一步加强和推进棚户区改造工作的若干意见》等相关政策规定。在西安市城改进程中，整个市场体表现出几家欢喜几家忧的局面，自2015年开始，城改项目并购逐步白热化，房企通过城改主体股权收购、项目综合开发用地合作开发、变更城改主体等方式对西安市城改项目进行了具有一定广度和深度的洗牌。于此同时，西安市人民政府在2017年10月针对全市的棚户区改造项目，从改造模式、改造范围、运行机制、改造资金、规划管理、土地供应、征收补偿及安置、执行实效等方面提出最新政策要求。在此情况下，西安市棚改项目将何去何从？
依据上述政策要求以及相关部门拟定意见，对西安市棚户区改造项目进一步的政策作如下分析。
一、改造范围
政策趋势：城市规划范围内的集体土地上棚户区（城中村）、国有土地上棚户区；棚户区周边房屋危旧等符合连片综合改造条件的住宅区、厂区、商业区、办公区、仓储区等。
对比：
《西安市城中村改造管理办法》（2007年10月20日施行）：在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。
《西安市棚户区改造管理办法》（2014年11月1日施行 ）：城市规划区范围内，房屋建筑密度大、结构简陋、质量差、年久失修、安全隐患大（包括经房屋鉴定机构鉴定为C、D级的危旧房屋），使用功能、配套设施不完善的住宅区域。包括国有土地上棚户区和集体土地上棚户区（城中村）。
二、改造方式
原则上按照政府主导土地一级开发方式实施。
对比：
《西安市城中村改造管理办法》：城中村改制完成后，城中村改造的主体是城中村改制后的新经济组织或者投资人，以及改制后的新经济组织与投资人合作成立的企业法人。
《西安市棚户区改造管理办法》：以政府投资为主。区人民政府、开发区管委会可以依法成立改造建设公司，负责棚户区改造的融资和安置项目建设工作。鼓励民间资本参与棚户区改造。民间资本作为投资主体的，区人民政府、开发区管委会应当与确定的投资主体签订协议。
三、运行机制
1、改造运行模式
按照“政府主导、科学规划、整项目（村）征收、安置先行、统一储备、资金统筹”的原则，由市棚户区改造办公室制定改造计划报市棚户区领导小组审定后，报市土地管理领导小组批准，由土地一级开发实施主体实施，各区县、西咸新区、各开发区具体负责改造。
对比：
《西安市城中村改造管理办法》：坚持政府主导、市场运作、利民益民、科学规划、综合改造的原则。城中村改造实行计划管理。二环路以内的城中村全部纳入城中村改造计划，二环路以外的城中村，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准后，纳入城中村改造计划。
《西安市棚户区改造管理办法》：按照“政府主导、市场运作，科学规划、积极推进，统筹兼顾、分类实施，依法征收、安置先行”的原则。棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。市棚改办应当根据批准的棚户区改造专项规划，统筹安排全市棚户区改造年度计划和改造项目计划。
2、管理机构
市棚户区（城中村）改造办公室是棚户区改造的主管部门。
3、项目实施主体
棚户区改造土地一级开发实施主体为新组建的西安市土地开发投资集团有限公司，市土地管理工作领导小组认定的其他市、区县、西咸新区、各开发区国有独资公司。负责资金筹措、使用以及项目管理、监督等。
对比：
详见上述“改造方式”内容。
4、项目改造主体
各区县政府、西咸新区管委会、开发区管委会。负责前期准备、土地储备及建设手续申报、征收补偿、无形改造、安置房建设及回迁安置、储备土地移交等。
对比：
详见上述“改造方式”内容。
5、资金来源
社会资本：采用基金、债券等多种方式进行融资，通过引入社会资本介入土地一级开发的项目，回报率参照相关标准；
银行贷款：国家开发银行、农业发展银行、商业银行；
棚户区改造专项资金；
其他棚户区改造专项补助：中省等专项补助。
对比：
《西安市城中村改造管理办法》：设立城中村改造专项资金。城中村改造专项资金的归集、使用、管理，按照有关规定执行。
《西安市棚户区改造管理办法》：设立棚户区改造专项资金，主要用于棚户区改造及亏损项目补贴。棚户区改造专项资金的归集、使用、管理按照有关规定执行。符合规定的政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可以依法发行企业债券或者中期票据，专项用于棚户区改造项目。
说明：项目改造资金基本来源于改造主体或投资主体。
四、项目管理
列入年度计划（明确一级开发实施主体）-编制实施方案-项目组织实施（征收补偿、安置房建设、回迁安置、土地储备及移交、资金决算）。
五、改造用地供应
1、供应方式
安置住宅用地以划拨方式供应、经济发展用地安置用地以协议出让方式供应、公建配套用地按照有关规定供应或移交；完成征收整理出让的土地纳入政府土地储备库，按照有序出让的原则，以公开拍卖方式出让。
2、地价构成
商品住宅和商服用地按照全成本覆盖原则，将征地拆迁、房屋征收补偿、安置房建设等涉及的土地整理成本，以及中省市各级政府提取的基金、片区基础设施、公共服务设施、生态用地等配套建设全部纳入土地储备成本。
3、资金使用
除安置用地剩余土地纳入政府储备土地库，出让收入应优先支付土地整理成本及归还贷款。
六、政策衔接
已取得市棚改办《改造方案批复》的项目、已列入棚户区改造计划且基本完成征收（拆迁）的项目，作为遗留项目，土地供应方式以及出让金标准按照原有政策执行。
前期已列入棚户区改造计划、编织完成控制性详细规划，但未列入一流项目名单的项目，已发生的合理费用经审核通过后计入土地整理成本。
前期利用政策性银行贷款和政府投资实施的项目，整理的土地纳入政府储备库，安置用房严格按照本意见有关规定执行，开发用地全低价拍卖出让。
总体而言，无论是《西安市城中村改造管理办法》亦或是《西安市棚户区改造管理办法》，西安市棚城改项目的实际操作模式均是由政府部门进行统筹协调，由遴选确定的开发企业垫付全部拆迁安置资金，完成安置楼建设及回迁，最终取得项目综合开用地开发权并享受土地出让金、配套费等优惠政策。而新政策的出台必将引发棚城改项目新的浪潮。但是，基于棚户区改造项目具有天然的繁杂性、敏感性，所以，新政策将如何制定、如何落地，新政策是否将彻底颠覆现有模式，让我们拭目以待。