最高法指导案例22号：土地使用权收回批复具有可诉性的情形

裁判要旨
地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
裁判文书文书标题及案号
标题：【最高法指导案例22号】魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案
案号：(2012)皖行终字第14号
当事人信息
原告（上诉人）：魏永高。
原告（上诉人）：陈守志。
二上诉人共同委托代理人：李吏民，北京圣运律师事务所律师。
被告（被上诉人）：安徽省来安县人民政府。
法定代表人：焦义朝，来安县人民政府县长。
委托代理人：李文，来安县国土资源和房产管理局局长。
委托代理人：王大勇，来安县人民政府法制办公室副主任。
诉讼记录
魏永高、陈守志因诉来安县人民政府收回土地使用权行政批复一案，不服滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出的（2011）滁行初字第00006号行政裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。该院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
案件基本情况
2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。
来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。
魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。
裁判分析过程
行政相对人对行政机关作出的批复不服提起诉讼的，人民法院是否应当受理？
根据我国《行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。可以提起行政诉讼的具体行政行为包括行政处罚、行政强制措施等，而行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，属于内部行政行为，不可以提起行政诉讼。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但是，也不可一概而论。如果行政机关已经将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服的，那么就有权提起诉讼，人民法院应当依法受理。
法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
裁判结果
滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出行政裁定：驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：
一、撤销滁州市中级人民法院行政裁定；
二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。