国家创投引导基金浅析

日前，国家发改委和财政部发出通知，要求各地积极做好国家新兴产业创业引导基金（简称“国家创投基金”）参股基金推荐工作，并就有关事项进行了明确，国家创业引导基金已经正式浮出水面。此文的探析，聚焦于创业引导基金的某些方面，以深化对该基金的认识和理解，并希望能其运营模式有所把握。至于民间资本如何参与到其中并实际发挥作用等问题，我们将另行著文予以阐释。
一、设立国家创业引导基金的背景与意义
在我国，国家鼓励创业投资并非新鲜。早在1985年，有关部门就开启了创业投资工作。2011年9月9日，国家出台了《新兴产业创投计划参股创业投资基金基金管理暂行办法》，由财政部和发改委共同落实参股基金。从国家层面设立国家新兴产业创业投资引导基金（简称“国家创投基金”），则是2015年1月份国务院常务会议所确定的，规模高达400亿元。国家创投基金设立的背景和意义，可以从以下几个方面探究：
其一，强化投资，促进经济平稳发展。
“投资、出口、消费”一直号称是经济发展的三驾马车。在经过了长时间经济高速发展之后，我国经济发展速度放缓已是“新常态”。经济发展速度放缓，市场人气低迷，诸多行业产能过剩，又加之受高房价、医疗教育等高额开支所羁绊，民众的消费需求、欲望和能力都有所钳制。同时，国际贸易保护主义的兴起和国际经济的跌宕起伏，导致出口不振。此种状况之下，探索从投资领域释放潜力，确保这些投放的资金，真正地充实到实体经济当中，并对经济形成引领作用，选择设立国家创业投资引导基金，无疑是相对稳妥的做法。通过杠杆作用，进一步激活和释放国家创投基金、地方政府创投基金、民间资本对于实体经济的投入，从而形成合力，推动经济向前发展。
其二，培育新兴产业，优化产业结构。
通过国家创业投资引导基金，培育新兴产业和行业，吸引更多的资金投入到符合国家产业政策、高新技术产业发展规划以及国家战略性新兴产业发展规划等产业和行业之中。新兴行业的兴起，逐步摆脱之前以“制造业、汽车产业、建筑房地产行业”作为发展支柱的产业政策，从而优化产业结构。房地产行业的上下游，存在严重的产能过剩，钢铁、煤炭领域最为突出。为了扳回经济发展的颓势，并逐步地摆脱对房地产行业的发展依赖，只能是逐步强化其他行业在整个经济发展格局中的地位和贡献率。
其三，鼓励创新创业，促推经济转型。
国家创投基金的重点在于支持处于蹒跚起步阶段的创新型企业。这一举措是为了配合国家所推行的“双创”政策，鼓励创新创业，促进技术与市场融合，创新与产业相对接，培育新兴产业，促推经济转型。国家创投基金将重点投向原始创新、集成创新或消化吸收创新属性，并处于初创期、早中期的创新型企业。通过改变之前直接补贴模式，改为对这些企业的股权投资，将资金链与产业链紧密连接，从而确保基金投放真正能起到“扶持创新企业”，为“初创企业”输血的功能。新兴产业、行业的兴起，将极大地提升科技和技术含量，提升经济发展的质量和水准。
其四，规范基金市场，形成示范效应。
最近一段时间，基金业协会多次发文，强化了对基金管理公司和基金产品的备案和管理，希望克服基金业发展过程中所出现的诸多乱象和种种问题，为基金业良性发展提供制度指引。国家创投基金的设立和运营，能为基金市场提供参照和指引，并且通过核心圆模式形成对诸多基金公司和基金产品的向心力、聚合力。参股到国家创投基金中的基金、社会资本，无疑具有更好信誉和保障；同时，国家基金投放的企业，也更能代表国家产业政策的长远方向，更具有发展潜质。国家创投基金的示范效应，能为其他基金的设立、运营、管理、投放等提供实际的指引，从而更好地规范基金市场。
二、运营管理中的几个主要问题
1.创投引导基金的资金来源与构成。
引导基金的钱从哪里来，这是首先需要考虑的问题。根据有关资讯，基金总规模大约为
400亿元，其资金主要来自于：中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金，大型企业的投资性资金，大型金融机构的资金以及其他民间资本。根据《战略性新兴产业发展专项资金管理办法》，专项资金以前的提法是“支持”而不是“投资”，并且原则上与中央基建投资资金不重合使用，现在的规定则对此两项都有所突破。创投基金以独立实体的方式运作，一般采行合伙制，资金注入到这个实体之中，中央财政资金、地方政府资金、民间资本都在其中占有一定的份额。一般而言，每支基金的规模在2.5亿元左右，社会资金是发起资金，资金投入不少于1.5亿元，地方政府资金、国家财政资金各5000万元。从资金比例上来看，基本上是1：1：3的结构，从而实现杠杆效应。
2.创投引导基金的投向。
设立创业投资引导基金的主要目的，在于助力创业创新和产业升级，对于其投向，也需要从规范层面加以解决。现在看来，国家创投引导基金主要投向以下基金或企业：首先，地方政府成立的创投基金。之前，国家对地方的扶持，通过专项资金补贴模式完成转移支付是主要的方式，设立了国家创投基金之后，就可以通过引导资金投向，来助力地方发展。当然，我们也应该看到，这种模式，无论从资金规模还是资金效率来讲，都无法完全实现地区均衡发展的问题。其次，行业龙头企业设立的创投基金。通过国家创投基金参与行业龙头企业设立的创投基金，可以克服国家创投基金对行业产业研究不足的问题，在资金的投放、管理和回报上，可以更为精准。再次，新兴产业早中期、初创期创新性企业。初创期创新型企业是指“5333”企业，即：成立时间不超过5年，职工人数不超过300人，资产总额不超过3000万元，年销售额或营业额不超过3000万元。早中期创新型企业是指“522”企业，即：职工人数不超过500人，资产总额不超过2亿元，年销售额或营业额不超过2亿元。对这些企业，一方面已经具备了企业发展的雏形，一方面又受制于资金瓶颈，国家创投基金的助力，可以使其得到更快、更好的发展。第四，基金管理公司认可的其他新兴产业创业企业。国家创投基金将委托专门的基金管理公司进行管理，这些基金管理公司通过市场化运作，实现基金的保值增值。因此，我们认为，这些基金管理公司通过市场化运作和投资流程所认定的企业，应该也会是引导基金的投向之一。
3.实行市场化运营和管理。
之前，地方创投资金的投放，都是自行成立一个管理平台，然后再由这个平台来实现资金的投放和管理。其最大的问题是依然没有摆脱行政干预，并因此在投资效率、管理效益等方面滋生诸多问题。创投资金的市场化运营管理主要体现以下方面：首先，在单只基金的构成上，国家创投资金大约只占到20%的比例，社会资本占到60%，从而在社会资本带动下，实现更好的投资效益；其次，在基金管理人的选定上，通过公开招投标方式，选定基金管理人。对基金管理人的选定，综合考虑基金管理人注册资金、团队、经验、财务状况、违法违纪记录等多个方面。再次，在通过市场化方式选定基金管理公司后，由基金管理公司负责基金设立后的日常运营。包括章程拟定、项目筛选、投资决策、投资监管和基金回收等，都将由基金管理公司具体负责，国家和地方都不再干预。同时，也可能要求基金管理公司在该基金中投入1-2%的资金，以更好地督促该基金行使管理人作用。
4.基金收益：社会资本优先分红。
尽管，从国家层面而言，基金收益不是关注的重点和焦点。但是，与之前政府对产业直接扶持的模式相比，国家创投基金是能够通过市场行为获取一定的收益的。因为创投基金是委托专业的基金管理公司进行管理，因此，基金收益需要在扣除了基金管理费用之后予以确定。对于国家创投基金而言，将实行“先回本后分红”的方式，社会出资人可以优先分红。国家出资收益可以适当让利于社会资本，其作为收益的资金一般也用于资金的滚存使用。这样，基金的运作完全市场化，是否有收益、收益率的高低、收益的分配等等，都依据和管理公司的协议进行处置。
三、需要加以注意的几个方面
迄今，全国共设有各类创投基金213只，总规模574亿元，其中社会资本275亿元。此轮国家创投引导基金规模约为400亿元，通过杠杆效应，有望撬动超过2000亿元的投资。然而，也应该看到，国家创投基金的运营，仍然存在一些问题需要加以注意和解决。
1.如何确保能够吸引民间资本参与其中。
国家创投引导基金的重点在于“引导”地方资金和社会资本，投入到战略性新兴产业创业发展之中。其本质在于，实现基金投资领域的“PPP模式”，能否成功吸引社会资本，就是非常关键的一环。然而，在国家资金和民营资本没有形成良性合作和竞争机制的前提下，这种方式是否可行，仍然值得推究。社会资本将资金效益放在首位，追求尽可能高的回报；产业引导基金则注重的是“产业引导”，回报高低并不是重点所在。其次，社会资本决策机制相对比较灵活，一旦与国家创投基金捆绑，其决策机制无疑需要调整，这种调整所产生代价和成本如何分担？再次，由于社会资本在单只基金中所占的比重比较高，其决策权如何得到有效保障，也是未来的国家创投基金需要重点考虑的问题。
2. 如何规避基金管理公司的关联交易。
市场化、专业化操作，的确能够在很大程度上克服之前政府直接补贴模式的种种不足。但是，同时也会滋生出许多问题，最为突出的问题即在于如何有效规避关联交易。从国家创投引导基金的管理模式上来看，现在的所谓市场化操作，主要是通过公开招投标的方式选定基金管理公司，然后由基金管理公司来进行基金的“投放收”。由于比较成型的基金管理公司，旗下同时管理着几只、甚至数十只基金，这些基金之间互相进行关联交易，从而实现更好的资金效益，在业界并不鲜见。一旦某家公司中标了国家创投基金的管理人角色，如何确保该基金不成为“接盘侠”，绝非可以简单解决的问题。
3. 如何实现产业引导与投资收益的平衡。
在实现产业引导与投资收益的平衡方面，国家创投基金也有许多的方面亟待完善。就股权基金的市场行为而言，所投的企业，是不是真正符合创投基金所要求的早中期企业、初创型企业，是不是符合国家的产业政策和产业方向，是需要仔细甄别的问题。在一些情形下，管理公司为了谋求更高收益，可能投资于那些相对比较成型的企业，比如优质壳资源、拥有较好现金流的企业等等。如何实现这种平衡，从而让社会资本也愿意承担产业引导的责任，还需要更多的设计与论证。
4. 投资失败的责任如何承担。
一般来讲，投资成功有分红皆大欢喜，投资失败则往往会产生较多纠纷。首先，就失败责任的认定而言，国家创投基金的投资失败如何认定？企业破产、清算，无疑是法定的投资失败情形，问题在于，如果这些情形没有出现呢？其次，失败责任如何承担？从基金运作而言，一般在股权投资的过程中都会设计资金安全、团队稳定、回报可预期的相应条款。社会资本可以通过回购条款和对赌条款等方式取得股权，但对于国家和地方政府而言，取得股权的意义何在？将企业变成国有企业？抑或将企业国有化？最后，如果出现由基金管理公司管理的国家创投基金存在关联交易的问题，国家创投基金是撤回还是默认？是继续跟着“沉沦”，还是重新回归“国家角色”？。
这些方面的问题，有的是市场与政府如何界定各自角色和承担各自责任的问题，有的是属于基金运营管理过程中必然会出现的问题。这些问题如果得不到有效解决，国家创投引导基金能不能获得预期的效果，恐怕只能是个未知数。