《中华人民共和国民法总则》第一百四十条规定，行为人可以明示或者默示作出意思表示。其中“默示”作为意思表示的情况在建设工程领域合同中较多出现，一般表现为“视为认可”的结算条款。
例如：
对于“视为认可”结算条款的效力，最高人民法院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定
：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”
然而，为了避免套用相关建设工程合同示范文本，保障合同双方当事人真实的意思自治，最高人民法院以《复函》形式对该司法解释第二十条作了限缩的规定
：“建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”
前述《复函》中所载的“建设部制定的建设工程施工合同格式文本”系指《建设工程施工合同示范文本》（GF-1999-0201）。部分观点认为，《复函》规范效力仅及于GF-1999-0201版本下的《建设工程施工合同示范文本》，对于其他版本、以及其他建设工程类合同示范文本不具有约束效力。
对于前述观点，实务中一直存在诸多争议。今天，坤略律师事务所基建地产法律事务部就结合最高人民法院的审判实例与您来一同分析分析。
01典型案例
最高人民法院在（2019）最高法民再110号再审申请人福安市京典房地产有限公司（以下简称京典公司）与被申请人中建海峡建设发展有限公司（以下简称海峡公司）建设工程施工合同纠纷一案中作出了较为正面的回应。
02裁判要旨
2006年4月25日最高人民法院作出的[2005]民一他字第23号《复函》进一步明确：建设工程施工合同格式文本中通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。尽管
该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，
但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。
03案件概览
2010.11.03
京典公司与海峡公司签订《建设工程施工合同》。
合同内容有：
竣工结算:工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人出具公函向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。发包人应当自收到结算资料之日起7天内对资料的完整性进行审查，并将审查结果书面告知承包人。发包人未在7天内将审查结果告知承包人的，视为结算资料已完整。发包人应从收到完整结算资料之日起，在合同约定时限内向承包人出具书面审查意见，予以核减的，应在审查意见中逐项明确理由和依据；发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告。发包人在5天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第16天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息。
2010.12.08
京典公司与海峡公司签订《施工承包协议书》。
合同主要内容有：
工程款支付：单体工程竣工验收合格后30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕。工程竣工结算办理后7天内，发包人付至结算总造价的97％，结算总造价的3％作为工程保修金。工程保修金（除防水工程造价3％外）在工程竣工验收合格满两年后7天内付清。余下的防水工程造价3％待工程竣工验收合格满五年后7天内付清。
2012.03
京典公司与海峡公司就工程结算总价、甲定乙购材料计价方式、防水材料、入户门、防火防盗门、塑钢门窗等报价签订《福安市“京典•韩阳煌都”项目施工承包补充协议书（一）》（以下简称《补充协议书》）。
2013.09.17
福安市韩阳煌都一期工程通过竣工验收并交付使用。海峡公司于2014年1月22日向京典公司提交了《工程竣工结算报告》，并于2014年7月15日向京典公司提交了完整的结算资料，报送造价306591837.9元。京典公司已经支付工程款221247637元。
2014.09.22
京典公司与海峡公司就“京典•韩阳煌都”（一期）工程后期事宜召开协调会，《会议纪要》达成两条意向：
①甲方（京典公司）承诺按如下计划支付工程进度款。依据“安京典（2014）358号”承诺书，甲方尚欠乙方（海峡公司）工程进度款，甲方争取于2014年9月30日前与乙方商讨工程进度款支付事宜。
②乙方请求甲方加快进度审结造价。乙方已经报送的结算资料，甲方将于2014年10月份提出初审意见，双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜。
后因工程价款数额及利息支付问题，海峡公司向福建省宁德市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，要求判令京典公司依据海峡公司提供《工程竣工结算报告》支付工程价款及利息。其主要理由为京典公司未在合同约定时限内就海峡公司提交的《工程竣工结算报告》出具书面审查意见的，根据合同约定，应视同京典公司已认可了海峡公司提供《工程竣工结算报告》。
04法庭审理
一审法院经审理后认为：“诉争双方虽在合同中约定，海峡公司所报送的结算书在送达京典公司60日内没有答复的视为结算依据。海峡公司虽于2014年7月15日送达给京典公司结算资料，但双方又于2014年9月22日召开协调会，并就报送的结算资料达成京典公司于2014年10月份提出初审意见和双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜的新协议。
在新协议中，没有重新约定京典公司在2014年10月份没有提出初审意见则海峡公司的结算意见即作为结算依据的新约定。因此，合同约定的60日内没有答复则视为结算依据的约定，已经被新的约定所代替，应按照新约定执行。但由于京典公司没有提出新的初审意见，无法按照海峡公司送审的结算意见作为工程结算依据。”因此，一审法院未采纳《工程竣工结算报告》，而是通过委托造价咨询公司对案涉项目进行造价评估，依评估结果作出了相应裁判。
一审判决作出后，海峡公司表示不服，上诉至福建省高级人民法院（以下简称二审法院）。海峡公司在上诉状中提出，一审法院认为海峡公司报送的结算书不能作为案涉项目的结算依据，该认定错误。2014年7月15日海峡公司向京典公司提交了完整的结算资料。根据《建设工程施工合同》约定，京典公司未在2014年9月13日前出具书面审查意见，则合同中关于对结算造价默示认可的法律效果已经产生。
二审法院经审理后认为：“海峡公司于2014年7月15日向京典公司提交了完整的结算资料，京典公司在60日内未予审核。2014年9月22日海峡公司与京典公司召开协调会，双方约定京典公司于2014年10月份提出初审意见和双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜，但京典公司亦未按该约定的期限提出初审意见。
故京典公司未按合同约定期限审核，根据合同约定，海峡公司的《工程竣工结算报告》应作为结算依据，即案涉工程的总造价为306591837.9元。在60日届满之后，按报送价结算已经成就，之后的约定未明确海峡公司放弃该结果。
一审法院认为合同约定的60日内没有答复则视为结算依据的约定已经被新的约定所代替，没有事实根据，适用法律亦不当，应予纠正。”据此，二审法院依据前述撤销部分一审判决结果并进行了改判。
二审判决作出后，京典公司认为二审判决存在错误，遂向最高人民法院提起再审。
最高人民法院经审理后，对于《工程竣工结算报告》能否作为双方结算依据，作出如下论述：“案涉工程造价以海峡公司提交的《工程竣工结算报告》为依据缺乏事实基础，二审判决适用法律有误。
1. 根据《建设工程施工合同解释》第二十条：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持”的规定，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款，其前提必须是当事人对“发包人在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件”这一内容有明确的约定，即必须是双方当事人协商一致的结果。
2006年4月25日最高人民法院作出的[2005]民一他字第23号《复函》进一步明确：建设工程施工合同格式文本中通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。尽管该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。
2. 京典公司与海峡公司2010年11月3日签订的《建设工程施工合同》通用合同条款第17.5.1.4条虽有“发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告”的内容，但专用合同条款就同一事项进行约定时，双方未将前述通用合同条款的内容写入专用合同条款所对应的内容之中。换言之，本案中，同一合同项下的通用条款和专用条款对同一事项作出了不同的约定。如何认定不同约定的法律效力，就需要结合建设工程施工合同中通用合同条款和专用合同条款的不同地位以及合同解释的有关规定加以分析认定。
首先，建设工程施工合同中的通用合同条款一般是指工程建设主管部门或行业组织为合同双方订约的便利，针对建设工程领域的共性问题，给订约双方提供的可通用的合同条款和范本。通用合同条款作为格式条款，不是合同双方事先通过谈判，协商一致后确定的条款。建设工程施工合同中的专用合同条款是订约双方根据各方需要，针对合同项下工程项目的具体事项，经过谈判协商而作出的相应约定，系订约双方协商一致的结果。在专用合同条款就同一事项作出与通用合同条款中示范性内容不一致的约定时，应该理解为订约双方通过协商对通用合同条款中的相关事项进行了修改或者变更，双方当事人应该遵从专用合同条款的约定。针对合同法律文本适用的先后顺序，案涉《建设工程施工合同》专用合同条款第1.4条亦作了如此约定，即优先适用专用合同条款。因此，双方是否达成了“发包人在约定期限内不予答复即视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，应以专用合同条款的约定为认定依据。
其次，如前所述，通用合同条款是格式条款，专用合同条款是当事人协商确定的非格式条款。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。就本案而言，通用合同条款确定了发包人对承包人结算资料的审查时限，同时也确定了发包人逾期未提交审查意见的法律后果（即视为认可承包人提交的竣工结算文件）；专用合同条款仅约定发包人对承包人结算资料的审查时限，而未约定发包人逾期未提交审查意见的法律后果。这种情况下不能作出发包人即接受了通用合同条款所预设的法律后果的解释，因为“视为认可承包人提交的竣工结算文件”这一责任后果，相对于发包人承担的在约定期限内不予答复的不利后果而言，并不具有唯一性。因此，在本案中不应作出“双方就‘发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件’达成了一致约定”这一事实的认定。
3. 本案其他事实也可以印证京典公司与海峡公司未就“发包人在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件”达成一致。
本案中，双方在2010年11月3日签订《建设工程施工合同》后，又于2010年12月8日签订了《施工承包协议书》，该协议第七条第四项约定“单体工程竣工验收合格30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到竣工结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕……”。
结合该协议详细约定的合同价款计价方式和标准等内容，可见该协议是双方反复磋商的结果，充分展示了双方当事人的真实意思表示。然而，从该协议前述第七条第四项的内容看，与案涉《建设工程施工合同》专用合同条款的约定方式一样，也仅约定发包方审查的时限，未约定通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。
从专用合同条款和《施工承包协议书》的内容可以看出，但凡是经过双方磋商达成的约定，均没有上述通用合同条款中的示范性内容，也体现了京典公司在条款磋商过程中意思表示的前后一致性，即未接受通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。
而且，在2014年9月22日双方召开协调会之时，按照海峡公司的意思，京典公司此时已经过了提交初审意见的时限，那么在给予京典公司宽限期时完全可以在《会议纪要》中明确京典公司逾期未提交初审意见即视为认可海峡公司结算报告的内容，但双方仍未将此内容写入《会议纪要》，也可以说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示。
4. 京典公司虽未对海峡公司报送的结算资料提出详细具体的审查意见，但其于2014年10月13日向海峡公司发出了有关海峡公司结算价差异较大的函件，表明京典公司对海峡公司单方作出的竣工结算提出了异议。
即便如海峡公司所言，通用合同条款的前述约定对双方有约束力，但因京典公司已在双方约定的时限内提出了异议，海峡公司单方作出的《工程竣工结算报告》和结算资料亦不能作为认定案涉工程造价的依据。虽然海峡公司反驳称其未收到京典公司的上述函件，但京典公司出具函件的时间（2014年10月13日）与投递的时间（2014年10月13日）一致，海峡公司在一审期间亦确认快递单存根联所记载的收件人江建端为其原法定代表人、收件地址亦是其公司地址，而顺丰速递查询结果显示邮件已签收。
故京典公司主张其于2014年10月13日向海峡公司寄送上述函件的事实具有高度可能性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”本院据此确认京典公司主张的事实存在。而对于海峡公司的反驳主张，因其未提交证据予以佐证，本院不予采信。
由此，二审判决认定京典公司与海峡公司就“发包人在约定期限内不予答复即视为认可承包人提交的竣工结算文件”达成了一致，缺乏足够的事实基础。本案不具备适用《建设工程施工合同解释》第二十条的前提条件，二审判决适用该条规定以海峡公司提交的《工程竣工结算报告》作为认定案涉工程款的依据，属适用法律错误。”
最终，最高人民法院撤销了二审法院判决，重新维持了一审法院判决。
05案例启示
1、明确《复函》精神不仅仅适用于《建设工程施工合同示范文本》（GF-1999-0201），也可适用于相关工程合同。
最高人民法院在再审案件中提出：“尽管该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。”据此我们认为，不论是新版的《建设工程施工合同示范文本》还是《建设项目工程总承包合同示范文本》，在后续司法审判实践中都将一定程度受到《复函》精神的影响。
2、“视为认可”结算条款仅列入通用条款，未列入专用条款，在审判中恐将不被认定为承、发包双方达成一致的意思表示。
本案中，最高人民法院通过细致分析通用条款与专用条款的区别，并依照格式条款的相关规定以及参考双方当事人对通用条款、专用条款的优先顺序综合认定“视为认可”的结算条款达成一致意思表示不应仅以双方在通用条款有约定作为认定依据。
实践中，承、发包双方在工程合同中较多依照示范文本的规定，对通用条款、专用条款优先顺序进行约定。
例如：
"《建设工程施工合同示范文本》（GF—2017—0201）1.5约定为：除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书（如果有）；（3）投标函及其附录（如果有）；（4）专用合同条款及其附件；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单或预算书；（9）其他合同文件。"
"《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2011-0216）1.2.1约定为：除专用条款另有约定外，组成本合同的文件及优先解释顺序如下：（1）本合同协议书；（2）本合同专用条款；（3）中标通知书；（4）的招投标文件及其附件；（5）本合同通用条款；（6）合同附件；（7）标准、规范及高关技术文件；（8）设计文件、资料和图纸；（9）双方约定构成合同组成部分的其它文件。"
可见，在现行的示范文本中，专用条款解释优先顺序均在通用条款之前。所以，施工企业如将结算工程款寄希望于“视为认可”结算条款，则应当将“视为认可”结算条款内容列入专用条款中，避免类似本案不被人民法院认可的事件再次发生。
3、承、发包双方就工程结算事宜进行的磋商、谈判，形成的文件等也将影响“视为认可”的结算条款。
本案中，人民法院不仅从法理上论述了本案双方未对“视为认可”结算条款形成一致的意思表示，还从双方实际磋商过程中也对此进行了论述。
“2014年9月22日双方召开协调会之时，按照海峡公司的意思，京典公司此时已经过了提交初审意见的时限，那么在给予京典公司宽限期时完全可以在《会议纪要》中明确京典公司逾期未提交初审意见即视为认可海峡公司结算报告的内容，但双方仍未将此内容写入《会议纪要》，也可以说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示。”可见，承、发包双方在“视为认可”结算条款条件成就后形成的磋商、谈判等也将影响条款的适用。
在最高人民法院（2018）最高法民终620号民事判决书中，对此则阐述了更为明确的态度：“……因对结算价款存在争议，双方仍一直在就此事宜进行协商，直至2017年9月21日，双方才形成了《银河游泳馆改造项目（恒源时代中心）工程造价结（决）算汇总表》，对最终结算总造价及欠付工程款的数额达成了一致。虽然当事人在合同中对发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复的后果进行了约定，但当事人此后的行为表明其对该约定实际上进行了变更。”
06结语
结算条款对于承包人而言属于建设工程合同中的重点条款，但通过本案我们看到承包人在适用“视为认可”的结算条款时受到较多因素影响，并且相关影响因素非法律明确规定，而是根据多部法律推导而成。因此，承包人在订立合同以及以“视为认可”的结算条款提起诉讼时，不仅要考虑法律规定还要结合最新的审判实践观点而行。
例如：
对于“视为认可”结算条款的效力，最高人民法院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定
：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”
然而，为了避免套用相关建设工程合同示范文本，保障合同双方当事人真实的意思自治，最高人民法院以《复函》形式对该司法解释第二十条作了限缩的规定
：“建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”
前述《复函》中所载的“建设部制定的建设工程施工合同格式文本”系指《建设工程施工合同示范文本》（GF-1999-0201）。部分观点认为，《复函》规范效力仅及于GF-1999-0201版本下的《建设工程施工合同示范文本》，对于其他版本、以及其他建设工程类合同示范文本不具有约束效力。
对于前述观点，实务中一直存在诸多争议。今天，坤略律师事务所基建地产法律事务部就结合最高人民法院的审判实例与您来一同分析分析。
01典型案例
最高人民法院在（2019）最高法民再110号再审申请人福安市京典房地产有限公司（以下简称京典公司）与被申请人中建海峡建设发展有限公司（以下简称海峡公司）建设工程施工合同纠纷一案中作出了较为正面的回应。
02裁判要旨
2006年4月25日最高人民法院作出的[2005]民一他字第23号《复函》进一步明确：建设工程施工合同格式文本中通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。尽管
该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，
但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。
03案件概览
2010.11.03
京典公司与海峡公司签订《建设工程施工合同》。
合同内容有：
竣工结算:工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人出具公函向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。发包人应当自收到结算资料之日起7天内对资料的完整性进行审查，并将审查结果书面告知承包人。发包人未在7天内将审查结果告知承包人的，视为结算资料已完整。发包人应从收到完整结算资料之日起，在合同约定时限内向承包人出具书面审查意见，予以核减的，应在审查意见中逐项明确理由和依据；发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告。发包人在5天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第16天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息。
2010.12.08
京典公司与海峡公司签订《施工承包协议书》。
合同主要内容有：
工程款支付：单体工程竣工验收合格后30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕。工程竣工结算办理后7天内，发包人付至结算总造价的97％，结算总造价的3％作为工程保修金。工程保修金（除防水工程造价3％外）在工程竣工验收合格满两年后7天内付清。余下的防水工程造价3％待工程竣工验收合格满五年后7天内付清。
2012.03
京典公司与海峡公司就工程结算总价、甲定乙购材料计价方式、防水材料、入户门、防火防盗门、塑钢门窗等报价签订《福安市“京典•韩阳煌都”项目施工承包补充协议书（一）》（以下简称《补充协议书》）。
2013.09.17
福安市韩阳煌都一期工程通过竣工验收并交付使用。海峡公司于2014年1月22日向京典公司提交了《工程竣工结算报告》，并于2014年7月15日向京典公司提交了完整的结算资料，报送造价306591837.9元。京典公司已经支付工程款221247637元。
2014.09.22
京典公司与海峡公司就“京典•韩阳煌都”（一期）工程后期事宜召开协调会，《会议纪要》达成两条意向：
①甲方（京典公司）承诺按如下计划支付工程进度款。依据“安京典（2014）358号”承诺书，甲方尚欠乙方（海峡公司）工程进度款，甲方争取于2014年9月30日前与乙方商讨工程进度款支付事宜。
②乙方请求甲方加快进度审结造价。乙方已经报送的结算资料，甲方将于2014年10月份提出初审意见，双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜。
后因工程价款数额及利息支付问题，海峡公司向福建省宁德市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，要求判令京典公司依据海峡公司提供《工程竣工结算报告》支付工程价款及利息。其主要理由为京典公司未在合同约定时限内就海峡公司提交的《工程竣工结算报告》出具书面审查意见的，根据合同约定，应视同京典公司已认可了海峡公司提供《工程竣工结算报告》。
04法庭审理
一审法院经审理后认为：“诉争双方虽在合同中约定，海峡公司所报送的结算书在送达京典公司60日内没有答复的视为结算依据。海峡公司虽于2014年7月15日送达给京典公司结算资料，但双方又于2014年9月22日召开协调会，并就报送的结算资料达成京典公司于2014年10月份提出初审意见和双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜的新协议。
在新协议中，没有重新约定京典公司在2014年10月份没有提出初审意见则海峡公司的结算意见即作为结算依据的新约定。因此，合同约定的60日内没有答复则视为结算依据的约定，已经被新的约定所代替，应按照新约定执行。但由于京典公司没有提出新的初审意见，无法按照海峡公司送审的结算意见作为工程结算依据。”因此，一审法院未采纳《工程竣工结算报告》，而是通过委托造价咨询公司对案涉项目进行造价评估，依评估结果作出了相应裁判。
一审判决作出后，海峡公司表示不服，上诉至福建省高级人民法院（以下简称二审法院）。海峡公司在上诉状中提出，一审法院认为海峡公司报送的结算书不能作为案涉项目的结算依据，该认定错误。2014年7月15日海峡公司向京典公司提交了完整的结算资料。根据《建设工程施工合同》约定，京典公司未在2014年9月13日前出具书面审查意见，则合同中关于对结算造价默示认可的法律效果已经产生。
二审法院经审理后认为：“海峡公司于2014年7月15日向京典公司提交了完整的结算资料，京典公司在60日内未予审核。2014年9月22日海峡公司与京典公司召开协调会，双方约定京典公司于2014年10月份提出初审意见和双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜，但京典公司亦未按该约定的期限提出初审意见。
故京典公司未按合同约定期限审核，根据合同约定，海峡公司的《工程竣工结算报告》应作为结算依据，即案涉工程的总造价为306591837.9元。在60日届满之后，按报送价结算已经成就，之后的约定未明确海峡公司放弃该结果。
一审法院认为合同约定的60日内没有答复则视为结算依据的约定已经被新的约定所代替，没有事实根据，适用法律亦不当，应予纠正。”据此，二审法院依据前述撤销部分一审判决结果并进行了改判。
二审判决作出后，京典公司认为二审判决存在错误，遂向最高人民法院提起再审。
最高人民法院经审理后，对于《工程竣工结算报告》能否作为双方结算依据，作出如下论述：“案涉工程造价以海峡公司提交的《工程竣工结算报告》为依据缺乏事实基础，二审判决适用法律有误。
1. 根据《建设工程施工合同解释》第二十条：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持”的规定，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款，其前提必须是当事人对“发包人在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件”这一内容有明确的约定，即必须是双方当事人协商一致的结果。
2006年4月25日最高人民法院作出的[2005]民一他字第23号《复函》进一步明确：建设工程施工合同格式文本中通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。尽管该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。
2. 京典公司与海峡公司2010年11月3日签订的《建设工程施工合同》通用合同条款第17.5.1.4条虽有“发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告”的内容，但专用合同条款就同一事项进行约定时，双方未将前述通用合同条款的内容写入专用合同条款所对应的内容之中。换言之，本案中，同一合同项下的通用条款和专用条款对同一事项作出了不同的约定。如何认定不同约定的法律效力，就需要结合建设工程施工合同中通用合同条款和专用合同条款的不同地位以及合同解释的有关规定加以分析认定。
首先，建设工程施工合同中的通用合同条款一般是指工程建设主管部门或行业组织为合同双方订约的便利，针对建设工程领域的共性问题，给订约双方提供的可通用的合同条款和范本。通用合同条款作为格式条款，不是合同双方事先通过谈判，协商一致后确定的条款。建设工程施工合同中的专用合同条款是订约双方根据各方需要，针对合同项下工程项目的具体事项，经过谈判协商而作出的相应约定，系订约双方协商一致的结果。在专用合同条款就同一事项作出与通用合同条款中示范性内容不一致的约定时，应该理解为订约双方通过协商对通用合同条款中的相关事项进行了修改或者变更，双方当事人应该遵从专用合同条款的约定。针对合同法律文本适用的先后顺序，案涉《建设工程施工合同》专用合同条款第1.4条亦作了如此约定，即优先适用专用合同条款。因此，双方是否达成了“发包人在约定期限内不予答复即视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，应以专用合同条款的约定为认定依据。
其次，如前所述，通用合同条款是格式条款，专用合同条款是当事人协商确定的非格式条款。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。就本案而言，通用合同条款确定了发包人对承包人结算资料的审查时限，同时也确定了发包人逾期未提交审查意见的法律后果（即视为认可承包人提交的竣工结算文件）；专用合同条款仅约定发包人对承包人结算资料的审查时限，而未约定发包人逾期未提交审查意见的法律后果。这种情况下不能作出发包人即接受了通用合同条款所预设的法律后果的解释，因为“视为认可承包人提交的竣工结算文件”这一责任后果，相对于发包人承担的在约定期限内不予答复的不利后果而言，并不具有唯一性。因此，在本案中不应作出“双方就‘发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件’达成了一致约定”这一事实的认定。
3. 本案其他事实也可以印证京典公司与海峡公司未就“发包人在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件”达成一致。
本案中，双方在2010年11月3日签订《建设工程施工合同》后，又于2010年12月8日签订了《施工承包协议书》，该协议第七条第四项约定“单体工程竣工验收合格30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到竣工结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕……”。
结合该协议详细约定的合同价款计价方式和标准等内容，可见该协议是双方反复磋商的结果，充分展示了双方当事人的真实意思表示。然而，从该协议前述第七条第四项的内容看，与案涉《建设工程施工合同》专用合同条款的约定方式一样，也仅约定发包方审查的时限，未约定通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。
从专用合同条款和《施工承包协议书》的内容可以看出，但凡是经过双方磋商达成的约定，均没有上述通用合同条款中的示范性内容，也体现了京典公司在条款磋商过程中意思表示的前后一致性，即未接受通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。
而且，在2014年9月22日双方召开协调会之时，按照海峡公司的意思，京典公司此时已经过了提交初审意见的时限，那么在给予京典公司宽限期时完全可以在《会议纪要》中明确京典公司逾期未提交初审意见即视为认可海峡公司结算报告的内容，但双方仍未将此内容写入《会议纪要》，也可以说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示。
4. 京典公司虽未对海峡公司报送的结算资料提出详细具体的审查意见，但其于2014年10月13日向海峡公司发出了有关海峡公司结算价差异较大的函件，表明京典公司对海峡公司单方作出的竣工结算提出了异议。
即便如海峡公司所言，通用合同条款的前述约定对双方有约束力，但因京典公司已在双方约定的时限内提出了异议，海峡公司单方作出的《工程竣工结算报告》和结算资料亦不能作为认定案涉工程造价的依据。虽然海峡公司反驳称其未收到京典公司的上述函件，但京典公司出具函件的时间（2014年10月13日）与投递的时间（2014年10月13日）一致，海峡公司在一审期间亦确认快递单存根联所记载的收件人江建端为其原法定代表人、收件地址亦是其公司地址，而顺丰速递查询结果显示邮件已签收。
故京典公司主张其于2014年10月13日向海峡公司寄送上述函件的事实具有高度可能性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”本院据此确认京典公司主张的事实存在。而对于海峡公司的反驳主张，因其未提交证据予以佐证，本院不予采信。
由此，二审判决认定京典公司与海峡公司就“发包人在约定期限内不予答复即视为认可承包人提交的竣工结算文件”达成了一致，缺乏足够的事实基础。本案不具备适用《建设工程施工合同解释》第二十条的前提条件，二审判决适用该条规定以海峡公司提交的《工程竣工结算报告》作为认定案涉工程款的依据，属适用法律错误。”
最终，最高人民法院撤销了二审法院判决，重新维持了一审法院判决。
05案例启示
1、明确《复函》精神不仅仅适用于《建设工程施工合同示范文本》（GF-1999-0201），也可适用于相关工程合同。
最高人民法院在再审案件中提出：“尽管该《复函》中所述合同格式文本中具体通用条款的条目与本案所涉合同格式文本中通用条款的条目有所不同，但该《复函》的实质精神是明确的，即双方当事人必须具有“发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件”的一致意思表示，才能据此办理。”据此我们认为，不论是新版的《建设工程施工合同示范文本》还是《建设项目工程总承包合同示范文本》，在后续司法审判实践中都将一定程度受到《复函》精神的影响。
2、“视为认可”结算条款仅列入通用条款，未列入专用条款，在审判中恐将不被认定为承、发包双方达成一致的意思表示。
本案中，最高人民法院通过细致分析通用条款与专用条款的区别，并依照格式条款的相关规定以及参考双方当事人对通用条款、专用条款的优先顺序综合认定“视为认可”的结算条款达成一致意思表示不应仅以双方在通用条款有约定作为认定依据。
实践中，承、发包双方在工程合同中较多依照示范文本的规定，对通用条款、专用条款优先顺序进行约定。
例如：
"《建设工程施工合同示范文本》（GF—2017—0201）1.5约定为：除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书（如果有）；（3）投标函及其附录（如果有）；（4）专用合同条款及其附件；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单或预算书；（9）其他合同文件。"
"《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2011-0216）1.2.1约定为：除专用条款另有约定外，组成本合同的文件及优先解释顺序如下：（1）本合同协议书；（2）本合同专用条款；（3）中标通知书；（4）的招投标文件及其附件；（5）本合同通用条款；（6）合同附件；（7）标准、规范及高关技术文件；（8）设计文件、资料和图纸；（9）双方约定构成合同组成部分的其它文件。"
可见，在现行的示范文本中，专用条款解释优先顺序均在通用条款之前。所以，施工企业如将结算工程款寄希望于“视为认可”结算条款，则应当将“视为认可”结算条款内容列入专用条款中，避免类似本案不被人民法院认可的事件再次发生。
3、承、发包双方就工程结算事宜进行的磋商、谈判，形成的文件等也将影响“视为认可”的结算条款。
本案中，人民法院不仅从法理上论述了本案双方未对“视为认可”结算条款形成一致的意思表示，还从双方实际磋商过程中也对此进行了论述。
“2014年9月22日双方召开协调会之时，按照海峡公司的意思，京典公司此时已经过了提交初审意见的时限，那么在给予京典公司宽限期时完全可以在《会议纪要》中明确京典公司逾期未提交初审意见即视为认可海峡公司结算报告的内容，但双方仍未将此内容写入《会议纪要》，也可以说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示。”可见，承、发包双方在“视为认可”结算条款条件成就后形成的磋商、谈判等也将影响条款的适用。
在最高人民法院（2018）最高法民终620号民事判决书中，对此则阐述了更为明确的态度：“……因对结算价款存在争议，双方仍一直在就此事宜进行协商，直至2017年9月21日，双方才形成了《银河游泳馆改造项目（恒源时代中心）工程造价结（决）算汇总表》，对最终结算总造价及欠付工程款的数额达成了一致。虽然当事人在合同中对发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复的后果进行了约定，但当事人此后的行为表明其对该约定实际上进行了变更。”
06结语
结算条款对于承包人而言属于建设工程合同中的重点条款，但通过本案我们看到承包人在适用“视为认可”的结算条款时受到较多因素影响，并且相关影响因素非法律明确规定，而是根据多部法律推导而成。因此，承包人在订立合同以及以“视为认可”的结算条款提起诉讼时，不仅要考虑法律规定还要结合最新的审判实践观点而行。