摘要
广东华商律师事务所合伙人刘博文律师接受深圳市宝安区住建局委托，起草《实施细则》。《实施细则》历时38次修改，十几次讨论，近日已面向社会征求意见。作为起草小组成员，现对《实施细则》作如下解读。
华商所合伙人刘博文律师于2017年5月接受宝安区住建局的委托，着手起草《宝安区棚户区改造实施细则》（下称《实施细则》）。因所涉事项决策属市层级，而市相关文件尚未出台，故该《实施细则》经过38次修订，十余次专题讨论，并数次征求意见。《实施细则》根据深圳市政府5月发布的《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，下称《实施意见》）进行了数次讨论和修改，终于面向社会征求意见。作为《实施细则》起草小组成员，对《实施细则》作如下解读：
一、条文体系
二、主要流程
总流程图
分步流程图
（一）棚户区改造前期工作
《实施细则》第17-23条规定了棚户区改造前期工作，该阶段需完成的内容主要包括：初步意愿征集、委托评估鉴定、编制概念规划、正式意愿征集、编制可行性研究报告和实施方案等。
亮点解读：
1.设置“前期工作阶段”
设置“前期工作阶段”的初衷是为了解决资金支付的问题。因为棚户区改造一旦启动，在纳入计划之前需开展概念规划的编制、可行性研究、正式意愿征集等工作，该阶段的资金将全部由财政资金承担。为保证财政资金合理使用，《实施细则》创新性地在纳入棚改计划之前设置了“前期工作阶段”，从而解决该阶段资金使用的立项和安排；同时规定前期阶段的启动需经指挥部审议，从而保证前期工作启动的审慎。
2.两次意愿征集
在前期工作阶段，《实施细则》规定了两次意愿征集，第一次是在没有任何参考的情况下，只是单纯的询问小区业主愿不愿意棚改，其标准为“单85%”；第二次是在有概念规划作为参考的情况下，正式表达改造意愿，其标准为“双95%”。
之所以设置两次意愿征集，是因为棚户区改造不同于房屋征收，其首要目的是解决城市安全隐患、改善群众生活条件，因此，权利人的改造意愿是棚户区改造启动的先决条件，也是项目推动的保证，如果一开始业主都不愿意开展棚改，随着项目的推进，棚改意愿将越来越低，尤其是当概念规划不能满足业主要求或者补偿条件达不到要求的情况下。因此，应当最大程度地尊重权利人的意愿，前期如果有超过15%的人根本不愿意棚改，政府部门就没有必要单方面启动概念规划编制和摸底调查，花费大量的人力物力，造成资源浪费。
（二）棚户区改造计划及专项规划编制
《实施细则》第22-27条规定了棚户区改造计划及专项规划编制，该阶段需完成的工作内容主要有：计划的批准和备案、实施主体的确定、棚改专规的编制和报审等。
亮点解读：建立实施主体预选库制度
《实施意见》仅规定两种实施主体确定方式，即直接委托人才公司，或通过招标等。本《实施意见》为确保公开、公平、公正选取实施主体，同时兼顾效率，采用建立实施主体预选库的模式，即从预选库中选择非人才公司的实施主体，并通过制定《宝安区棚户区改造项目实施主体预选库管理暂行办法》，规定了项目实施主体的准入条件、建库原则、选取原则和监督工作，以实现对预选库中的实施主体的管理。
（三）权属核查及协议签订
《实施细则》第28-33条规定了权属核查和协议签订。该阶段的主要工作包括：权属核查、制定搬补方案、制定社会稳定风险评估报告、决定是否启动征收和行政处罚等。
亮点解读：
1.设置了相应的退出机制
总结棚户区改造实践中的问题，棚户区改造项目存在很多不确定性，一旦项目停滞，无论对于相对人还是对于政府部门，都会面临巨大的压力，故为免严重浪费公共资源，也为避免因项目悬置不前而造成不稳定因素，《实施细则》设置了相应的退出机制，确定的权利主体不足95%的，项目终止，原则上三年内不再纳入改造计划；搬补协议的签约率不足的，项目终止，原则上五年内不再纳入改造计划。
之所以为这两种情况设置了退出机制，是因为这两种情况完全因客观情况或相对人主观不配合所致，表明棚户区改造推进时机尚不成熟，及时终止可以避免公共资源的浪费；同时，之所以规定一定期限内不能纳入棚户区改造计划，是由于前期已经开展了大量的工作，耗费了大量人力物力，故希望该规定能够形成一定的威慑力，促使权利人内部消化解决，以期最终完成棚户区改造工作。
2.权属核查规则和搬补安置工作
关于权属核查宝安区住建局委托我们起草《宝安区棚户区改造权属核查及认定规则》，其中将明确确权原则、确权程序等，确权程序初步设定为“初步实际权利人认定”和“实际权利人信息公示异议”程序。目前，我们倾向于以实际权利人而非证载权利人为搬迁补偿的对象。虽然以证载权利人作为补偿对象简便易行，但对于支付对价而受让的实际权利人不公平，后续可能发生信访维稳事件。具体的权利主体确定规则，将由区住建局另行制定办法。
关于搬迁补偿安置工作，住建局委托我们正在起草《宝安区棚户区改造搬迁补偿安置若干规定》，其中将对搬迁补偿协议的内容、补偿对象、补偿和安置标准、增购和奖励标准等作出细致规定，并附搬补协议标准文本。
（四）搬迁及后续工作
《实施细则》第34-36条规定了搬迁及后续工作。
亮点解读：
1.搬迁的条件
《实施细则》对于搬迁的启动非常审慎，规定签约率必须达到100%，或完成房屋征收或行政处罚程序的，才能启动搬迁。因为搬迁程序一旦启动后，就要支付相应补偿，此时，如果极少数业主拒绝搬迁而使项目陷入停滞，会严重侵害按时搬迁的业主的权利，政府部门也将面临经济和信访维稳双重压力。
此外，为了避免政府部门因搬迁而陷入行政诉讼，《实施细则》规定由实施主体而非政府部门发布搬迁通知，该行为不是行政行为，因此，权利人认为搬迁行为侵害其合法权利的，应当走民事诉讼而非行政诉讼。
2.搬迁的程序指引
《实施意见》对拆除语焉不详，只笼统的要求“按规定”取得建筑物备案。而根据《深圳市住房和建设局关于印发<深圳市房屋拆除工程管理办法>的通知》，工程拆除备案前需经过审批，但在《实施细则》的起草过程中，审批主体争议太大，故《实施细则》仅指引适用《深圳市房屋拆除工程管理办法》，并未对拆除程序进行规定。
目前，区住建局正委托我们起草《宝安区棚户区改造项目建筑物拆除及权属证书注销操作规则》，其中将规定申请拆除的材料、权属证书注销材料、拆除批准文件、拆除备案等。
三、其他亮点解读
（一）扩大了棚户区改造政策的适用范围
《实施意见》考虑到我区的实际情况，直接规定老旧住宅区、城中村、旧屋村适用棚改政策，扩大了棚改适用的范围。
关于城中村和旧屋村的补偿标准，现仍处于调研阶段，但应比旧住宅区的补偿标准略高。
（二）赋予业主申请启动棚户区改造的权利
根据区住建局的调研，很多不符合级别的危房小区的业主强烈希望通过棚户区改造“以旧换新”，对于业主的呼声，区住建局认为应当给予业主表达意愿的渠道，故增设了棚户区改造的启动方式，即除街道办依职权申请外，还赋予业主申请启动棚户区改造的权利。但也同时规定需由业委会提出申请，因为一方面，业委会理应代表业主的意愿；另一方面，如果业主逐个申请，街道办将不堪重负，棚改启动也将处于无序的状态。
（三）建立规划领控制度
为避免棚改申请蜂拥而至，《实施细则》借鉴了城市更新的“规划领控制度”，并将其作为棚户区改造计划审批的重要依据之一，以实现棚户区改造的有序开展。
（四）明确以签约率达到95%以上为行政征收的先决条件
征收条件的设置应当体现“确需征收”的必要性这一前提，同时也要实现推动棚户区改造项目的目的。《实施意见》第十七条规定：“签约期内达不成补偿协议，或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。”也就是说，除“根据公共利益的需要”外，《实施意见》仅将签约期限作为行政征收的条件。
《实施细则》在制定过程中，认为启动行政征收，既应考虑签约期限，还应考虑签约比例，理由是：已签约比例高，表明绝大多数人希望项目继续推进，此时启动行政征收，是为了保护大多数人的利益，更符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法》（市政府令292号）中所谓的“确需征收”的条件。而如果签约期限届满时，签约比例过低，此时从人数上看，或无法体现“292号文”的“确需征收”这一必要性条件。
因此，《实施细则》采取了以签约率为主要标准，兼顾效率的征收模式，即第三十三条规定：“签约期限届满，已签约的被搬迁人的人数和房屋建筑面积占权利主体总人数和项目范围内总拆除面积的比例均达到95%时”，经指挥部同意后，可以实施强制征收。
广东华商律师事务所合伙人刘博文律师接受深圳市宝安区住建局委托，起草《实施细则》。《实施细则》历时38次修改，十几次讨论，近日已面向社会征求意见。作为起草小组成员，现对《实施细则》作如下解读。
华商所合伙人刘博文律师于2017年5月接受宝安区住建局的委托，着手起草《宝安区棚户区改造实施细则》（下称《实施细则》）。因所涉事项决策属市层级，而市相关文件尚未出台，故该《实施细则》经过38次修订，十余次专题讨论，并数次征求意见。《实施细则》根据深圳市政府5月发布的《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，下称《实施意见》）进行了数次讨论和修改，终于面向社会征求意见。作为《实施细则》起草小组成员，对《实施细则》作如下解读：
一、条文体系
二、主要流程
总流程图
分步流程图
（一）棚户区改造前期工作
《实施细则》第17-23条规定了棚户区改造前期工作，该阶段需完成的内容主要包括：初步意愿征集、委托评估鉴定、编制概念规划、正式意愿征集、编制可行性研究报告和实施方案等。
亮点解读：
1.设置“前期工作阶段”
设置“前期工作阶段”的初衷是为了解决资金支付的问题。因为棚户区改造一旦启动，在纳入计划之前需开展概念规划的编制、可行性研究、正式意愿征集等工作，该阶段的资金将全部由财政资金承担。为保证财政资金合理使用，《实施细则》创新性地在纳入棚改计划之前设置了“前期工作阶段”，从而解决该阶段资金使用的立项和安排；同时规定前期阶段的启动需经指挥部审议，从而保证前期工作启动的审慎。
2.两次意愿征集
在前期工作阶段，《实施细则》规定了两次意愿征集，第一次是在没有任何参考的情况下，只是单纯的询问小区业主愿不愿意棚改，其标准为“单85%”；第二次是在有概念规划作为参考的情况下，正式表达改造意愿，其标准为“双95%”。
之所以设置两次意愿征集，是因为棚户区改造不同于房屋征收，其首要目的是解决城市安全隐患、改善群众生活条件，因此，权利人的改造意愿是棚户区改造启动的先决条件，也是项目推动的保证，如果一开始业主都不愿意开展棚改，随着项目的推进，棚改意愿将越来越低，尤其是当概念规划不能满足业主要求或者补偿条件达不到要求的情况下。因此，应当最大程度地尊重权利人的意愿，前期如果有超过15%的人根本不愿意棚改，政府部门就没有必要单方面启动概念规划编制和摸底调查，花费大量的人力物力，造成资源浪费。
（二）棚户区改造计划及专项规划编制
《实施细则》第22-27条规定了棚户区改造计划及专项规划编制，该阶段需完成的工作内容主要有：计划的批准和备案、实施主体的确定、棚改专规的编制和报审等。
亮点解读：建立实施主体预选库制度
《实施意见》仅规定两种实施主体确定方式，即直接委托人才公司，或通过招标等。本《实施意见》为确保公开、公平、公正选取实施主体，同时兼顾效率，采用建立实施主体预选库的模式，即从预选库中选择非人才公司的实施主体，并通过制定《宝安区棚户区改造项目实施主体预选库管理暂行办法》，规定了项目实施主体的准入条件、建库原则、选取原则和监督工作，以实现对预选库中的实施主体的管理。
（三）权属核查及协议签订
《实施细则》第28-33条规定了权属核查和协议签订。该阶段的主要工作包括：权属核查、制定搬补方案、制定社会稳定风险评估报告、决定是否启动征收和行政处罚等。
亮点解读：
1.设置了相应的退出机制
总结棚户区改造实践中的问题，棚户区改造项目存在很多不确定性，一旦项目停滞，无论对于相对人还是对于政府部门，都会面临巨大的压力，故为免严重浪费公共资源，也为避免因项目悬置不前而造成不稳定因素，《实施细则》设置了相应的退出机制，确定的权利主体不足95%的，项目终止，原则上三年内不再纳入改造计划；搬补协议的签约率不足的，项目终止，原则上五年内不再纳入改造计划。
之所以为这两种情况设置了退出机制，是因为这两种情况完全因客观情况或相对人主观不配合所致，表明棚户区改造推进时机尚不成熟，及时终止可以避免公共资源的浪费；同时，之所以规定一定期限内不能纳入棚户区改造计划，是由于前期已经开展了大量的工作，耗费了大量人力物力，故希望该规定能够形成一定的威慑力，促使权利人内部消化解决，以期最终完成棚户区改造工作。
2.权属核查规则和搬补安置工作
关于权属核查宝安区住建局委托我们起草《宝安区棚户区改造权属核查及认定规则》，其中将明确确权原则、确权程序等，确权程序初步设定为“初步实际权利人认定”和“实际权利人信息公示异议”程序。目前，我们倾向于以实际权利人而非证载权利人为搬迁补偿的对象。虽然以证载权利人作为补偿对象简便易行，但对于支付对价而受让的实际权利人不公平，后续可能发生信访维稳事件。具体的权利主体确定规则，将由区住建局另行制定办法。
关于搬迁补偿安置工作，住建局委托我们正在起草《宝安区棚户区改造搬迁补偿安置若干规定》，其中将对搬迁补偿协议的内容、补偿对象、补偿和安置标准、增购和奖励标准等作出细致规定，并附搬补协议标准文本。
（四）搬迁及后续工作
《实施细则》第34-36条规定了搬迁及后续工作。
亮点解读：
1.搬迁的条件
《实施细则》对于搬迁的启动非常审慎，规定签约率必须达到100%，或完成房屋征收或行政处罚程序的，才能启动搬迁。因为搬迁程序一旦启动后，就要支付相应补偿，此时，如果极少数业主拒绝搬迁而使项目陷入停滞，会严重侵害按时搬迁的业主的权利，政府部门也将面临经济和信访维稳双重压力。
此外，为了避免政府部门因搬迁而陷入行政诉讼，《实施细则》规定由实施主体而非政府部门发布搬迁通知，该行为不是行政行为，因此，权利人认为搬迁行为侵害其合法权利的，应当走民事诉讼而非行政诉讼。
2.搬迁的程序指引
《实施意见》对拆除语焉不详，只笼统的要求“按规定”取得建筑物备案。而根据《深圳市住房和建设局关于印发<深圳市房屋拆除工程管理办法>的通知》，工程拆除备案前需经过审批，但在《实施细则》的起草过程中，审批主体争议太大，故《实施细则》仅指引适用《深圳市房屋拆除工程管理办法》，并未对拆除程序进行规定。
目前，区住建局正委托我们起草《宝安区棚户区改造项目建筑物拆除及权属证书注销操作规则》，其中将规定申请拆除的材料、权属证书注销材料、拆除批准文件、拆除备案等。
三、其他亮点解读
（一）扩大了棚户区改造政策的适用范围
《实施意见》考虑到我区的实际情况，直接规定老旧住宅区、城中村、旧屋村适用棚改政策，扩大了棚改适用的范围。
关于城中村和旧屋村的补偿标准，现仍处于调研阶段，但应比旧住宅区的补偿标准略高。
（二）赋予业主申请启动棚户区改造的权利
根据区住建局的调研，很多不符合级别的危房小区的业主强烈希望通过棚户区改造“以旧换新”，对于业主的呼声，区住建局认为应当给予业主表达意愿的渠道，故增设了棚户区改造的启动方式，即除街道办依职权申请外，还赋予业主申请启动棚户区改造的权利。但也同时规定需由业委会提出申请，因为一方面，业委会理应代表业主的意愿；另一方面，如果业主逐个申请，街道办将不堪重负，棚改启动也将处于无序的状态。
（三）建立规划领控制度
为避免棚改申请蜂拥而至，《实施细则》借鉴了城市更新的“规划领控制度”，并将其作为棚户区改造计划审批的重要依据之一，以实现棚户区改造的有序开展。
（四）明确以签约率达到95%以上为行政征收的先决条件
征收条件的设置应当体现“确需征收”的必要性这一前提，同时也要实现推动棚户区改造项目的目的。《实施意见》第十七条规定：“签约期内达不成补偿协议，或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。”也就是说，除“根据公共利益的需要”外，《实施意见》仅将签约期限作为行政征收的条件。
《实施细则》在制定过程中，认为启动行政征收，既应考虑签约期限，还应考虑签约比例，理由是：已签约比例高，表明绝大多数人希望项目继续推进，此时启动行政征收，是为了保护大多数人的利益，更符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法》（市政府令292号）中所谓的“确需征收”的条件。而如果签约期限届满时，签约比例过低，此时从人数上看，或无法体现“292号文”的“确需征收”这一必要性条件。
因此，《实施细则》采取了以签约率为主要标准，兼顾效率的征收模式，即第三十三条规定：“签约期限届满，已签约的被搬迁人的人数和房屋建筑面积占权利主体总人数和项目范围内总拆除面积的比例均达到95%时”，经指挥部同意后，可以实施强制征收。