集体土地征收程序的法律规定简析——以四川省为例

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随着国家城镇化目标的不断推进和各地经济中心的不断形成和发展，我国城市化进程不断加快，农村土地城市化也随之不断推进。在这个过程中，各地政府将在土地总体规划的基础上，不断产生将集体土地向国有土地转化的征收需求。而各地在征收过程中，因征收程序问题而引发的征收纠纷屡见不鲜。其中很重要的一个原因是我国征收立法体系尚不成熟，集体土地征收相关法律法规比较分散，缺乏统一性。
2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》第三次修正），新法于2020年1月1日正式实施。笔者在此结合新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“新法”），以四川省为例对集体土地征收相关程序的法律规定进行简要探究，供大家参考。
一征收程序概述
征收制度意指国家通过公权力强制取得私人财产权的活动。作为公权力对私有财产权的合法剥夺，征收应当受到严格的法律限制，包括必须得到法律的授权，必须基于公共利益的需要，必须符合比例原则，必须遵守法定程序等。因此，政府在征收过程中，应当确保按照法律规定完成相应的征收程序，确保程序合法性。从整体而言，征收程序按时间顺序主要包括以下步骤：
（1）批准程序；（2）征收土地方案公告程序；（3）补偿登记程序；（4）制定具体的征地补偿、安置方案并在报批后公告；（5）实施补偿安置；（6）发出交地通知；（7）实施征收-争议解决，争议解决不影响征收实施。
二土地征收方案批准程序
根据我国法律的规定，土地征收方案由市、县人民政府上报省、自治区、直辖市人民政府，属于国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府转报国务院。国务院和省、自治区、直辖市人民政府具有土地征收的批准权，其中基本农田和超过一定面积的耕地和其他土地由国务院批准，其他由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。由此还可以进一步推出，土地征收方案的制定由市、县人民政府负责。
综上，土地征收方案应当由市、县人民政府负责制定，再层层上报到省、自治区、直辖市人民政府或国务院。当然，各地土地征收方案的实际草拟主体法律并未作出明确规定，可以根据各地的实际情况选定。
具体规定如下：
（1）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”
（2）四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第三十八条规定，“ 在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外，对具体建设项目用地实行划拨或者有偿使用的，其供地方案随同农用地转用、土地征收、耕地补充方案由市、县人民政府一并报省人民政府批准后实施。须报国务院批准的，由省人民政府转报国务院批准。”
三征收土地方案公告程序
我国法律明确规定，应当由县级以上地方人民政府负责公告征收土地方案并组织实施。县级以上地方人民政府应当注意具体规定要求的公告内容、地点、时限等。同时，可以看出，县级以上地方人民政府应当是征收土地实施事项的总体负责人，对整个过程承担整体责任。
具体规定如下：
（1）《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”
（3）《征收土地公告办法》第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”
（4）四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第四十一条规定,“征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。自公告之日起，除依法婚嫁、生育的人口外，新迁入人员不予安置；抢种、抢栽的农作物、经济林木和抢建的建筑物、构筑物等不予补偿。”
（5）《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》第十条规定，“关于明确征地补偿安置责任。市（州）、县（市、区）人民政府是实施征地补偿安置的主体和主要负责人，对所辖地区的征地补偿安置工作负总责，要加强领导，明确分工，确定责任，强化督促检查。有关部门要按照职能各负其责，切实做好本行政区内的被征地农民的安置、补偿和社会保障工作，落实被征地农民社会保障资金。具体负责实施征地补偿安置工作的部门，在每一个城镇批次或项目征地补偿安置工作完成后，要对征地补偿安置落实情况进行自查。重点检查批后实施工作程序执行情况，补偿政策、标准、资金到位、住房安置和社会保障落实等情况，被征地农民群众对安置补偿工作的意见和存在的问题及解决问题的建议和措施。要做到征一个批次就要依法妥善补偿安置到位一个批次，不留遗留问题。自查结束后向同级人民政府写出本批次或项目征地补偿安置工作总结报告并抄报上级国土资源管理部门备案。”
注：于2020年1月1日实施的新《中华人民共和国土地管理法》在旧法第四十六条的基础上对公开程序及其他要求进行了更为详细的规定。新法第四十七条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”
四补偿登记
在县级以上地方人民政府公告征收土地方案后，由当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。值得注意的是，根据法律规定，在这个环节中，当地人民政府土地行政主管部门的职责是被动登记，而非主动要求。应当由被征收对象自行根据县级以上地方人民政府的公告到当地人民政府土地行政主管部门办理。这也意味着县级以上地方人民政府的公告应当写明登记机关的相关信息、职能及登记期限等信息。
具体规定如下：
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定，“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的第二款规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”
五制定征地补偿、安置方案并在报批后公告
征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订，并由其在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
注意区分征收土地方案与征地补偿、安置方案的区别：
（1）客体对象不同。前者者针对的土地如何征收的问题，包括征收范围、征收对象、征收用途等；后者针对的是土地被征收后具体的经济补偿和人员安置的问题，包括补偿标准、安置标准等。
（2）制定和公告负责主体不同。征收土地方案由市、县人民政府负责制定并报批、公告；而具体的征地补偿、安置方案则由市、县人民政府土地行政主管部门负责拟定并报批、公告。
（3）目的不同。前者意在确定土地征收范围，明确政府工作职能范围和目标；后者意在明确被征收对象相关的经济性安定政策。
具体规定如下：
（1）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
（2）《征收土地公告办法》第七条规定，“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”
六形成征收补偿、安置协议或作出补偿决定
法律对集体土地征收是否需要与被征收对象签订征收补偿、安置协议未作出明确规定。笔者认为，实务中最好在集体土地征收过程中签订征收补偿、安置协议，拒不签订的，作出征收决定，理由如下：
1、符合社会主义市场经济的一般契约精神。在社会主义市场经济中，形成书面形式的协议是最佳的权利义务确认方式，有利于后续问题的解决。
2、在法律上具有参照性依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”
3、为后续可能发生的强制执行提供书面材料依据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三款规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：
（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；
人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”
与被征收对象订立的征收补偿、安置协议或向被征收对象送达征收决定，可以作为上述条件成立的重要依据。
4、实务中实际上也一般以签订协议的形式与被征收对象形成补偿、安置具体内容的确认。实务过程中，实际上一般也会和集体组织或者具体的征收对象形成补偿、安置协议，以确定被征收对象的权利义务，协议无法达成的，一般会进一步作出征收决定，实施强制拆除。
七发出交地通知
在征收土地方案、征地补偿、安置方案相关程序完成后，正式进行土地征收之前，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门还应当向被征收对象发出交地通知，以确定交付土地的意思表示和期限等内容。
具体规定如下：
四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第四十五条规定,“征用土地经依法批准，并对当事人依法补偿、安置后，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门应当向被征地单位发出交地通知，被征地单位应当按通知规定的期限交付土地，不得拒绝和阻挠。”
八实施征收
在经过土地征收方案制定、批准、公告，被征收土地补偿登记，征地补偿、安置方案拟定、批准、公告并发出交地通知的一系列法定程序后，政府征收行为才具有程序上的合法性。否则征收行为便可能因为程序违法而使政府承担不利后果。
在此，我们要注意以下四点：
（1）征收行为的组织实施主体是县级以上地方人民政府；
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”
（2）违反法定权限或程序的土地征收行为无效。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十九条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
（3）关于阻扰征收行为的处理，应由由县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制拆除。阻扰征收导致政府土地征收行为无法顺利实施的，可以启动强制执行程序，但实务中对强制执行程序的启动主体尚存在一定的争议，也因此出现一些因强拆主体问题引发的行政诉讼案件。
首先，《中华人民共和国土地管理法》未对阻扰征收导致政府土地征收行为无法顺利实施的处理方法作出具体规定，而是在《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出了相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”
其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条开端规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：”
再次，四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第六十三条规定，“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”
最后，《成都市征地补偿安置办法》第三十一条规定，“征用土地，依法补偿安置后，当事人拒不搬迁的，由市、区土地行政主管部门责令限期搬迁；逾期不搬迁的，经市、区人民政府批准，实行强制搬迁。对逾期不领取安置补偿费用的，由土地行政主管部门将其安置补偿费用交当地乡（镇）人民政府专户储存。”
综上可知：
①对于阻扰征收导致政府土地征收行为无法顺利实施的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门负责采取处理；但强制执行权限归当地人民法院。
②关于向人民法院申请强制执行的启动主体，上述法律规定实际上存在两种申请模式，由县级以上人民政府土地管理部门申请或由市、县人民政府依法申请人民法院。笔者认为，由县级以上人民政府土地管理部门直接申请即可。《中华人民共和国土地管理法实施条例》的发布机关为国务院，应当以其第四十五条的规定为准，由县级以上人民政府土地管理部门申请；同时，阻扰征收行为本来也由县级以上人民政府土地管理部门进行管理，也符合法律规定的权限精神。《成都市征地补偿安置办法》第三十一条规定的“经市、区人民政府批准，实行强制搬迁”，实际是以前的《中华人民共和国土地管理法》规定的阻扰征收拆迁模式，现在已改为申请人民法院强制搬迁。
（4）申请法院强制执行的条件。安置完成后或安置补偿被拒绝后方可申请法院强制执行。
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十四条规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：
（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；
（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；
（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；
（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。
人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”
九争议解决不影响征收土地方案的实施-法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
十补偿标准由政府定价转向市场定价
征收集体土地价格远低于市场低价是原来集体土地征收的一大特征。旧《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）对集体土地征收价格具有较大限制，新法取消了相关限制因素，更加尊重市场和经济因素。
具体规定如下：
旧《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
新法第四十八条规定，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”