政府信息公开行为中个人隐私保护的合理边界探析

摘要：随着《民法典》《个人信息保护法》的施行，个人隐私和个人信息的定义和保护方式得以在法律层面上进一步明晰。虽然2019年修订的《政府信息公开条例》第15条与第32条对于涉及个人隐私的政府信息公开事宜有一定程序上的规范，但是由于个人隐私与个人信息的保护边界模糊、公共利益具有的不确定性、以及实践中涉个人隐私的政府信息豁免公开条款长期闲置等原因，使行政实践和司法实践具有不确定性与不一致性。有鉴于此，《政府信息公开条例》应当与时俱进，实现与《民法典》《个人信息保护法》的立法衔接，以及正面回应公共利益的范畴，完善个人信息及隐私保护制度，推动法治国家的建设。
关键词：《个人信息保护法》 个人隐私 公共利益 政府信息公开
一、问题的提出
现代意义上的隐私权概念最早由沃伦（Warren）和布兰代斯（Brandeis）在《论隐私权》一文中提出，他们将隐私权界定为“远离世事纷扰”和“个人独处”的权利（the right of the individual to be let alone）。我国《宪法》第38条规定的“公民的人格尊严不受侵犯”和我国《民法典》第110条、第1032条规定的“自然人享有隐私权”，明确了隐私权为宪法和民法上的法定权利。
2007年，我国《政府信息公开条例》颁布施行，其中第14条第4款之规定表明行政机关实质上享有对主动公开的政府信息是否涉及个人隐私、公开是否侵犯个人隐私的判断权及不公开是否会给公共利益造成重大影响的裁量权。2019年《政府信息公开条例》（以下简称该版为“《条例》”）修订，原涉个人隐私公开的条款更改为第15条，修改后的条款进一步将不得公开的范围限缩为“公开会对第三方合法权益造成损害”。除此之外，《条例》第32条规定了处理经申请公开的政府信息在涉及个人隐私时的一般性规则。不难看出，两版《条例》对于涉及个人隐私的政府信息公开处理中均引入公共利益衡量的价值判断标准，这一价值衡量的权利被赋予行政机关；不过，对于个人隐私的内涵、个人隐私与个人信息的边界、行政机关行使判断权和裁量权的合理路径等，皆无明确规定。由此，造成了行政机关之间、法院与行政机关之间，甚至是不同法院之间对此类问题的理解都存在差异。从而产生实践中的两类问题：一方面，不少行政机关、法院将个人隐私权的保护等同于对个人信息的保护；另一方面，涉个人隐私政府信息豁免公开条款长期得不到行政机关和法院的适用。
随着2022年我国《个人信息保护法》的颁布施行，个人信息、敏感个人信息的定义和保护措施都有所规定。也因为该法的出台《民法典》时代个人隐私的保护被提出新的要求，因此不论是从新法与旧法、法律和行政法规的关系出发进行考量，还是本着社会发展与时代进步的所需，《条例》都应该有所回应、应该更加符合个人信息保护新时代的要求。因此，《条例》如何与《个人信息保护法》进行有效衔接成为了一个亟待解决的问题。
二、涉个人隐私的政府信息豁免公开困境
（一）个人隐私与个人信息的保护边界模糊
2017年公布的《政府信息公开条例（草案意见稿）》将涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产情况等信息列为不予公开的范畴。虽然2019年版《条例》最终颁布时已将这六种列举情形删除，但是我们从中可以窥探立法者在立法过程中尝试明确政府信息公开中受保护的“损害第三方合法权益”之合法权益的个人隐私内容之意图。不过，《政府信息公开条例（草案意见稿）》列举的上述六类信息，更像是个人信息而非个人隐私。
根据《民法典》第1034条、《个人信息保护法》第4条之规定，个人信息是可以识别判断个人身份的特征信息，其核心在于具有“可识别性”，这是一种客观属性。而根据《民法典》第1032条规定，隐私的特性是不愿为他人知晓的私密性，而“不愿为他人知晓”则体现了隐私具有主观属性。《民法典》第4编第6章明确规定个人隐私和个人信息的保护模式采用二元化机制，并对个人隐私和个人信息做了明确的划分。实际上，个人信息中包含了个人隐私，两者虽然有所交叉，但并非截然不同。根据章剑生教授的观点，“个人隐私”和“个人信息”之间存在从属关系，“个人信息”的核心部分就在于“个人隐私”。又根据《个人信息保护法》第2章的规定，个人信息包含一般个人信息和敏感个人信息。敏感个人信息是容易导致自然人的人格尊严、人身、财产安全受到危害的个人信息，包括生物识别、宗教信仰、特定身份、医疗健康、金融账户、行踪轨迹等信息，以及不满十四周岁未成年人的个人信息。较个人信息而言，敏感个人信息显然在“可识别性”的基础上还具有“敏感性”，但是依然具备客观属性。因此，有部分学者主张借用“敏感个人信息”概念来代替“个人隐私”显然是不具有合理性的。
2019年版《条例》在立法时似乎没有考虑到个人信息和个人隐私二者的不同，因此未对二者加以区分，而“敏感个人信息”的法律定义又是在2022年《个人信息保护法》颁布后才得以明确。这种法律定义上的不衔接致使行政机关在适用个人隐私豁免条款时出现了混淆的情况。在“李维清、李富清、钟传粒等其他（城建）一审行政案” 中，行政机关辩称原告申请公开的信息包含了相关人员的姓名、身份证号码、补偿费用等个人身份信息，这类个人信息参照国家标准GB/T35273-2017《信息安全技术个人信息安全规范》中对个人信息和个人敏感信息的定义来认定该信息是否为涉隐私政府信息，这是对个人隐私与个人信息内涵的混淆。所以，应当在《条例》中明确规定个人隐私的内涵，而不是以个人信息的概念来替代与模糊个人隐私的内涵与外延。
综上，由于《民法典》《个人信息保护法》颁布时间晚于《条例》修订时间，造成了实践中个人隐私与个人信息认定的不一致，故明确《条例》第15条和第32条所保护的个人隐私之内涵与外延，不仅是三法衔接需要解决的问题，也是个人信息保护时代明确政府信息公开中对个人信息的保护边界需要解答的问题。
（二）公共利益的不确定性
“公共利益”本身是一个具有不确定性的概念。当下，我国尚未有一部法律对“公共利益”这一抽象概念进行解释，也没有公共利益认定的权威标准，由此意味着行政机关在政府信息公开过程中对于“公共利益”的判断权空间较大，这让行政机关与行政相对人对政府信息是否涉及公共利益的判断预期十分不确定。这种不确定性可能引发不同行政机关之间，行政机关与法院之间，甚至是法院与法院之间在理解和适用法条过程中的不一致。
既然要消除公共利益的不确定性, 必须要认识到任何一个法律制度不是隔绝的、孤立的, 每一个具体价值判断需要与整个体系保持统一性, 否则其结果可能导致否定根本或者重要的法律价值。
（三）涉个人隐私政府信息豁免公开条款长期闲置
《条例》第15条明确行政机关不得公开会损害第三方合法权益的涉及个人隐私的政府信息之原则，同时也规定了公共利益衡量后的公开例外。从实践中上看，行政机关往往运用公共利益来放弃适用涉个人隐私政府信息豁免公开条款。这一方面由于，《条例》中公共利益的概念存在不确定性；另一方面，“重大影响”的内涵也不明确。两个概念的不确定一方面使行政机关出于行政便利或避免纠纷的立场而很少适用，这造成了对个人隐私权的克减；另一方面，行政机关可能以侵害个人隐私为由作为其不愿意公开信息接受监督的挡箭牌。导致涉及个人隐私的政府信息豁免公开条款的立法意图难以实现，最终使公共利益无法获得充分保护。
三、《政府信息公开条例》的修改建议
（一）应与《民法典》和《个人信息保护法》有机衔接
我国的政府信息公开制度不能与《民法典》关于隐私权和个人信息保护的规定相冲突，亦不能与《个人信息保护法》关于个人信息保护的规定相矛盾，这是对法律优位原则的遵循。《民法典》是全国人大制定的基本法律，“其位阶仅次于宪法而高于其他法律”“因其系一步基础性法律，在我国法律体系中具有基础性地位，公法不能与其产生冲突，凡是冲突的公法规范一律失去效力，应修改并与《民法典》保持一致”。《民法典》明确了隐私权的概念及保护方式；《个人信息保护法》也将个人信息、敏感个人信息及保护方式进行了规定。这两部法律都属于《条例》的上位法，《条例》应以此作为制定依据。承前所述，个人信息、敏感个人信息与个人隐私之间存在着交叉关系，实践中往往将个人信息或敏感个人信息等同于个人隐私，亦或是将个人隐私作限缩理解，无论哪种做法都不利于行政机关适用第三人个人信息或隐私保护条款。由此，笔者建议结合《条例》的立法初衷，在其中明确规定第三人权益的保护范围，限缩行政机关在第三人权益保护条款适用上的裁量范围，这一方面有利于行政机关准确适用个人隐私保护条款，另一方面可以最大程度地避免因政府的自利性而侵犯公民的知情权、监督权等。对于不同的信息或者隐私，《条例》中可以明确针对个人信息、敏感个人信息、个人隐私进行分级分类保护并赋予不同程度的自由裁量权。这既能回应《民法典》《个人信息保护法》这两部法律的新要求，又能有效提升保护个人隐私的工作专业性。
（二）依申请公开的特定情形中赋予行政机关直接判断权
在“林某不服上海市环境保护局、上海市人民政府政府信息公开案”中，一审法院认为，原告申请获取的信息指向《环境影响报告书》，该报告书系对建设项目进行环境影响评价形成的文件，其核心内容是预测和评价建设项目对环境造成的影响，并提出对策和措施。被告市环保局将不予公开的个人隐私、商业秘密隐去，未对上述内容在该报告书中的完整体现带来影响。因此，针对涉及权利人众多、内容庞杂的政府信息，行政机关采用较为便捷的程序审查处理，且处理结果无损于林浩的知情权，亦不会对公共利益造成不利影响，应予支持。对于此，二审法院亦是赞同。如果碰到此类情况，需要征求意见所涉及的第三方人数众多，行政机关认为逐一征求所有第三方意见将极大浪费行政资源、降低行政效率，故在没有征求第三方意见的情况下，径直作出拒绝公开有关信息的答复，上海市环境保护局在答复原告的政府信息公开申请时，就是如此操作。因此，未来修订《条例》时，可以考量赋予行政机关在特定情形下具有径直判断权，以此提高行政效率，保障涉及众多的个人隐私，一定程度上也保障了其他第三方的知情权。
（三）减少“公共利益”所带来的不确定性
想要减少《条例》中“公共利益”概念不明晰所带来的不确定性，可以从两个方面入手，一是立足于《条例》的立法目的，在政府信息公开的法律体系和行政法制度体系下，用体系解释的方法解决对“公共利益”概念的理解障碍；二是通过列举的方法将当前在政府信息公开制度项下公共利益的类型作出列举。这种方式在2019年修订的《土地管理法》和2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中均得到了运用，且在实践中能够给行政机关较为明确的指引，便于行政机关的适用。
土地房屋征收项目所引发的政府信息公开案件中，被征收人为了比较同一项目中征收方所适用的标准是否公平、公正，可能申请公开整个征收项目的征收补偿安置明细表或者所有征收补偿安置协议。那么当个人隐私与公共利益之间发生冲突时，应该如何权衡呢？科斯认为，法律应当按照一种能避免较为严重的损害方式来配置权利。也就是说，如果保护公共利益能避免更为严重的危害后果，则以保护公共利益为主。实践中普遍认为在重大且迫切的公共利益面前个人利益应当作出退让，但这种退让是有前提的，即公开涉及个人隐私的政府信息是不得已而采取的手段。在“刘广森、刘世刚与河南省濮阳县人民政府政府信息公开再审一案” 中，最高人民法院认为，个人隐私权存在“可克减性”，也就是说，如果与隐私权相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步。根据《政府信息公开条例》第23条规定可知，在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开并不单纯取决于第三方是否同意，更要看案涉的个人隐私利益与公共利益的孰重孰轻。在本案中，再审申请人申请公开的信息是红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民补偿、补助费用发放情况的明细。分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。这是在利益权衡后为维护征收工作的公平性所做的必然抉择，通过对个人隐私克减使更有价值的利益得到保护，此满足公众的知情权和维护正当的舆论监督，让权力在阳光下运行。
四、小结
“以公开为常态、不公开为例”是当下政府信息公开制度的基本原则。常态化公开无疑是尽可能地保障公众的知情权、使“权力在阳光下运行”，但在繁杂的政府信息当中不可避免地包含了诸多涉及第三方的个人信息、敏感个人信息及隐私。而《条例》中对于个人信息及隐私的保护方式没能跟上《民法典》时代的步伐，更与《个人信息保护法》的个人信息保护价值相去甚远。尽快修订《条例》，实现法与法的衔接，就显得如此迫切。如何衡量个人私益和公共利益的价值，这是新政府信息公开制度所需考量的核心问题。只有梳理好两项法益的关系和价值位阶，建立起比较的标尺，才能在赋予行政机关信息公开裁量权的基础上避免裁量权的恣意扩张。
为了更好地发挥政府信息公开的作用，推动法治国家的建设，只有不断完善个人信息及隐私保护制度，才能有效实现行政执法和个人私益的相互理解与衔接，让公众感受到高质量、高透明的政府信息，共享透明政府、阳光政府的建设成果。