浅析土地闲置认定中相关权利人的救济途径

一、问题引出
依据《闲置土地处置办法》有关规定，建设用地使用权人超期未对土地进行投资建设的，可以认定为闲置土地，加收土地闲置费甚至无偿收回土地使用权。一方面，近年来受疫情冲击，建工行业资金链断裂导致土地未及时开工建设的情况时有发生；另一方面，政府出让土地存在权利瑕疵、土地不满足“三通一平”建设条件等因素也会阻碍土地正常使用。发生此类情况时土地使用权人应当及时与土地行政管理部门沟通交涉，在必要时可采取复议、诉讼等方式，维护建设用地使用权人的合法利益。
二、裁判观点
（一）在（2019）豫行终3595号，新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会、新乡市容创实业有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地）一案中，河南省高级人民法院认为：案涉土地出让合同明确约定国土资源局出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件。容创公司称原阳县国土资源局未能依据行政协议的约定交付达到三通一平标准的土地，原阳县政府、平原管委会亦陈述“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形下不宜认定为交付的土地通水，即不符合“三通一平”条件。容创公司在土地未达到三通条件的情况下，未对案涉土地开发利用，理由正当。故《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，将涉案土地闲置，事实和法律依据不足。
（二）在（2017）豫08行终117号温县国土资源局与焦作市飞天置业有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地）纠纷一案中，焦作市中级人民法院认为：本案的争议核心是焦作飞天置业对涉案土地未动工开发已满一年的事实是否是因自身的原因所造成的。本案涉诉土地至今还存在有树木等地上附着物未清理以及相关群众阻挠等影响动工开发的客观因素存在，并且自2013年5月21日开始已经就上述情况多次向温县国土局反映，但均未得到回应。国家征收土地闲置费的目的是规范土地市场行为，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发，促进节约集约用地。对一些确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同的情况予以相应的处理。本案中，在焦作飞天置业明确提出本案涉诉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟并提供土地闲置原因说明材料的情况下，温县国土局应当按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条的规定进行调查核实并作出处理，其在未调查核实的情况下即对焦作飞天置业作出征收土地闲置费的决定属事实不清、证据不足。
（三）最高人民法院发布产权保护行政诉讼典型案例之一：海口博泰隆房地产开发有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权案，海南省高级人民法院认为：为公共利益需要而收回国有土地使用权的，对使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被收回土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。涉案收地决定书简单以土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿欠妥，且不符合自然资源部办公厅自然资办函〔2018〕1903号函（以下简称自然资源部1903号函）和海南省人民政府琼府〔2019〕12号文（以下简称海南省人民政府12号文）的规定。
三、救济途径——从程序与实体两个角度考量
权利人在面对土地行政管理部门拟认定闲置土地时，首先需要考察的是土地行政管理部门是否按照法定的程序将国有建设用地认定为闲置。根据《闲置土地处置办法》的规定，如果土地主管部门认为土地有闲置嫌疑，应当在三十日内进行调查，并向使用权人发出《闲置土地调查通知书》，经调查核实符合闲置土地认定的法定条件时，主管部门应当向使用权人发出《闲置土地认定书》，且《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。之后，依据土地闲置的具体情况（闲置持续时间达到一年或是两年），向使用权人发出《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。
此外，土地决定在作出之前，应当告知权利人享有申请听证的权利，若权利人提出申请，则市县的国土资源主管部门应当举行听证会，充分保障土地使用权人的权利。因此在对抗主管部门不合理不合法的土地闲置认定行为时，应当首先考察程序是否完备，在土地闲置认定的每一阶段均保障了当事人的知情权、陈述与申辩权。若违反了上述要求，则应当及时提出行政复议或是行政诉讼。
若考察上述的程序规定后不存在权利救济之必要，则应当将焦点转移至实体部分，即国有建设用地被认定为闲置是否系我方之原因。参看《闲置土地处置办法》第八条列举的六项属政府方原因导致土地闲置的情形，现实中最常见的类型是；（1）土地表面附着物例如高压线等设施、建筑垃圾未进行清理，对工程建设造成阻碍；(2)土地权利存在争议，导致群众阻碍施工或者上访；（3）土地未满足“三通一平”之条件，导致客观上不满足开工条件。针对上述存在的非我方原因造成的施工阻碍，使用权人应当进行举证说明。
司法实践中，为保证人民法院在案件审理过程中能够支持我方观点，进而判定土地行政管理部门所做出的相关行政行为违法，使用权人证据的固定与收集应当从主观和客观两个层面进行：首先，从主观上讲，权利人应当在土地施工面临阻碍的第一时间向有关土地主管进行反馈，请求将施工期限进行延期，待客观因素消除后进行施工，或是请政府相关职能部门进行协助处理，直接将阻碍消除，司法实践中存在很多情况，即使土地闲置原因并非使用人所致，法院认为使用人怠于行使权力，未能及时反馈，从而未能支持使用人关于撤销土地收回决定的诉求（例如河南省洛阳市中级人民法院作出的（2019）豫03行终145号判决，法院观点称：土地使用权人如果认为存在涉诉土地长期被建筑垃圾侵占、市政电线、高压塔横穿等不符合九通一平条件的情形，应积极通过合法途径予以维权，并及时提出延建申请，上诉人以此为由不按期开工建设的理由不成立）因此，权利人应当及时反馈并将相关书面材料予以保存，以备诉讼或复议时使用；其次从客观上讲，对于政府原因无法施工的情形，应当采取调取出警记录、摄影摄像、保存书面文件等方式对证据进行收集固定，同时在收集时应当注意满足证据的“三性”即“真实性、合法性、关联性”，防止出现证据调取完毕之后无法作为佐证我方观点的材料，从而在诉争中处于不利地位。
四、司法权与行政权的冲突——坚持公共利益优先
在土地闲置认定所引发的土地行政管理纠纷中，建设用地使用权人为募集建设资金，土地上常常存在抵押权，在债务无法清偿时，还会被人民法院查封。此时能否依照《闲置土地处置办法》的规定由政府进行土地收回？该问题实际上是司法权与行政权相冲突时应当遵循何种处置规则。
一种观点认为行政权和司法权不存在先后问题，人民法院查封的土地，只要土地使用权人违反了相关法律规定或出让合同的约定，政府土地管理部门就可以行使土地收回权。另一种观点认为，人民法院是审判机关，行政机关是执行机关。人民法院依法独立行使职权，可以对行政机关的行政行为依法进行审查和监督，此时司法权优于行政权。因此，行政机关应当尊重人民法院的司法决定，不能收回已被人民法院查封的国有土地使用权。
通常土地设置抵押或是被查封，背后都存在一个或多个主张权利的债权人；而闲置土地，从土地闲置调查通知，到闲置土地认定，再到闲置土地收回决定，其一系列行为均是由政府自主作出的行政行为，因此这个问题从法理的角度而言，亦可归纳为以债权人为代表的私权利与以政府为代表的公权力之间的冲突与协调问题。笔者通过研究相同案例发现，在司法实践中债权人或抵押权人不服行政机关收回债务人闲置土地，提起行政诉讼时，法院通常不会判决土地收回决定违法，但在后续处理债权债务关系时，会对行政机关的处理方式加以规定。如果依据《闲置土地处置办法》需要无偿收回土地时，法院通常不会支持债权人或抵押权人的抗辩，因为当土地面临被无偿收回这一最严重的处置方式时，土地使用权人因土地闲置对公共利益产生的侵害也是最大的，此时公共利益受保护的急迫性要大于特定债权人的私人利益，在认定时也应当认为土地被无偿收回系抵押物的灭失，其后果应当由抵押权人自行承担。如果土地被有偿收回，则应当保障债权人的合法利益，补偿资金应当优先弥补债权人的债权，如有剩余，则交由建设用地使用权人，如果没有剩余，则未清偿债务由使用权人继续清偿。
在（2021）皖15行终12号杨军、六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局、安徽鄂皖新材料有限公司土地行政管理纠纷一案中，法院认为：土地收回决定的行政行为与司法查封的诉讼行为，都属于国家机关行使公权力行为，如果发生权力指向重合，都应当依法运行，在法律框架内妥善解决。首先，对于司法查封的土地使用权，没有法律明确规定行政机关不得收回，所以涉案土地收回决定不存在违反法律禁止性规定的情形。其次，与本案情形相类似的是对设定抵押权土地的处理，按照对抵押权的相关规定，在收回时应当抄送抵押权人。从涉案土地收回的程序看，六安经开区自然规划局向查封法院送达了收回决定书，在程序上予以了告知，同时查封是法院的司法行为，向查封法院告知并无不当。进一步而言，抵押权是法定物权，权利人当然地享有优先受偿，司法查封与抵押权在权利效力上存在区别，权利人对于抵押权的权利实现期待与对司法查封的权利实现期待是不能等同的。同时就行政权力行使与民事权利救济的各自法益权衡来看，一方面，涉案土地长期闲置，客观上也需要予以处理才能保障土地效益发挥以促进发展。
五、法条链接
中华人民共和国《闲置土地处置办法》：
第二条：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条：有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条：因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。
（二）调整土地用途、规划条件。
（三）由政府安排临时使用。
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。
（五）置换土地。
（六）其他
第十三条：市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。