用地政策系列解读（四）：旅游项目用地政策解析

土地问题关系千家万户、支撑各行各业，任何建设项目都离不开用地政策的支持。笔者长期从事土地法律政策研究，为客户提供各类土地方面的法律服务，现选择十五类项目梳理其用地政策，以飨读者。此文是十五类项目解析的第四篇：旅游项目用地政策解析。
旅游业是我国经济社会发展的综合性产业，是国民经济和现代服务业的重要组成部分。根据国家旅游数据中心发布的报告显示，2017年，我国国内旅游人数50.01亿人次，比上年同期增长12.8%；入出境旅游总人数2.7亿人次，同比增长3.7%；全年实现旅游总收入5.40万亿元，旅游直接就业2825万人。为进一步促进旅游业改革发展，增加就业和居民收入，提升人民生活品质，国务院先后下发了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），对促进旅游业改革发展和旅游投资、消费进行工作全面部署。为贯彻落实国务院文件精神，原国土资源部联合住房城乡建设部、原国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号，以下简称《意见》），从保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管的角度，对旅游项目、旅游设施的具体用地政策进行了明确规定。
旅游业用地实行分类管理制度
旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型，在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。过去政策在旅游项目用地管理政策中，没有对旅游项目中不同用地类型进行区分，造成管理措施上较为笼统，土地取得成本较高。《意见》针对旅游业用地类型多，生态景观涉及农用地、未利用地规模大，一般不改变土地性质的特点，进一步提出对旅游业用地实行分类管理制度。一是对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理；二是对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。换言之，既不改变土地权利性质，仍由现有土地权利人使用和管理；也不改变土地用地用途，属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。如果景区涉及利用第三方自然景观或者农牧渔种植、养殖景观的，由景区管理机构、经营主体和第三方景观土地权利人依法协商，明确种植、养殖、管护与旅游经营关系中权利义务。依法实行分类管理，既有利于减少建设项目用地转用征收规模与成本负担，又确保当地群众不因旅游项目的发展而离土失地，可以参与共同经营、分享项目收益。
采取多方式供应旅游项目（设施）建设用地
针对旅游业建设用地涉及多种规划用途，部分用地用途不够明确的问题，《意见》进一步明确部分旅游项目和旅游设施用地的供应政策：
旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；
明确混合用途旅游项目的供地方式，以及人造景观类项目用地规划分类标准。用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。
明确景区内部分设施建设用地分类标准和土地供应手续。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。
明确鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。
支持旅游项目使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设
国务院文件要求，进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。《意见》进一步细化相关规定，明确符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，重点支持利用上述土地建设旅游项目：
一是对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。
二是对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。
三是促进开发旅游项目与土地复垦相结合，促进经济、社会与生态文明相统一。一方面支持各地按照《土地复垦条例》的相关规定，制定支持政策，鼓励土地权利人自行复垦开发垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，另一方面，对政府收回或征收的历史遗留损毁土地，允许通过招标拍卖挂牌方式合并确定新的土地使用权人和复垦投资主体，以吸引社会资本投资。
明确旅游新业态用地政策
针对旅游新业态用地特点，按照鼓励使用存量、规范使用增量的原则，依法明确了乡村旅游、自驾车、邮轮游艇、文化和研学的用地政策。
引导乡村旅游规范发展
乡村旅游是近些年短途旅游热点，也是振兴乡村经济、旅游扶贫的关键抓手。依据《土地管理法》、《旅游法》等相关法律规定，《意见》针对乡村旅游提出以下规范措施：第一，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业，但应当符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划；第二，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营，但根据《旅游法》的规定，这一政策的适用以各省、自治区、直辖市制定管理办法为前提。第三，农村集体经济组织以外的单位和个人，可以依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。第四，优化农村建设用地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式进行。
促进自驾车、房车营地旅游有序发展
自驾车房车营地是旅游产业新业态、旅游消费新热点，针对自驾车房车营地主要集中城市边缘、观光景点的分布特点，《意见》明确规定，第一，按照国务院相关规定，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准要求。第二，自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。
支持邮轮、游艇旅游优化发展
邮轮、游艇旅游属于新消费领域，正处于培育扩大消费市场阶段，为支持其发展，《意见》提出两条政策措施，第一，新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用并可采取协议方式供应。第二，为鼓励使用现有设施扩大旅游服务范围，允许在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的保持现有土地权利类型不变，利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。
促进文化、研学旅游发展
第一，《意见》规定利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；因规划用途变更等原因，土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。第二，为做好历史文化名城等保护工作，按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，《意见》对历史文化街区建设控制地带内的规划管理和用地供应政策进行了协调，规定历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
积极保障旅游重点项目新增建设用地供应
为保障重点建设项目顺利落地，《意见》从规划、计划等方面明确了保障措施，一是建立有效的规划衔接机制。强调各地按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，加快编制旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作。二是对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。三是加大旅游扶贫用地保障。四是保障旅游厕所用地，明确纳入专项用地计划指标供应。符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。
加强旅游业用地服务监管
《意见》在强调做好旅游业用地确权登记的同时，重点对旅游业用地提出两方面监管措施。
（一）建立部门共同监管机制
因旅游项目建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，《意见》明确规定：一是风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准用地和供地。二是新供旅游项目用地，将环保设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求纳入土地供应前置条件的，提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。
（二）严格旅游业用地供应和利用监管
针对旅游项目用地多用途混合的特点，以及旅游项目开发中存在的问题，《意见》提出五条管理措施，一是严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。二是按照国务院相关规定，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，包括建设用地，即在风景名胜区除符合规划和依法可以划拨供应土地的项目外，不得向需有偿使用土地的建设项目供应土地。三是严格执行土地出让价格政策。以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。四是严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。五是严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。
旅游业属于国家鼓励发展的产业类别，除土地政策外，在金融、财政、项目审批、劳动就业等多方面政府都给予了充分的政策扶持。各个地方为落实国务院文件要求，结合本地实际又出台了很多具体旅游业扶持政策。所以具体的旅游项目（设施）能够享受包括土地政策在内的哪些支持措施，还需要结合项目所在地的政策情况具体分析。