环境保护的“三同时”制度

“三同时”制度从环境保护的预防来说，是我国经实施多年后的实践与总结，它的实行能够有效控制施工建设中产生的各种环境安全隐患，提高建设的质量及其对环境发展影响的可持续性，是对我国实行建设项目环境影响评价制度的一项重要补充。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大“法宝”，是我国预防为主环境法规的具体化、制度化。
一、什么是“三同时”制度
“三同时”制度具体是指建设项目（包含新建、改建、扩建项目和技术改造项目）需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
“三同时”制度在《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中有明确规定。
二、“三同时”制度的历史沿革和现行规定
1973年，《关于保护和改善环境的若干规定》对“三同时”制度有较为浅显的描述。1979年，《环境保护法(试行)》对“三同时”制度做了进一步规定。1986年，《建设项目环境保护管理办法》对“三同时”制度做了具体规定。1998年，随着《建设项目环境保护管理办法》的废止，《建设项目环境保护管理条例》的施行，“三同时”制度得以进一步明确。
在2017年新修订的《建设项目环境保护管理条例》中，专门用了8个条款对“三同时”制度做了详细的规定。以下为具体的规定：

三、哪些行为会违反“三同时制度”

通过上述图示，可知“三同时”制度涵盖建设项目的初步设计、验收投产及投产使用多个阶段。
我们常说的“未验先投”的违法行为，只是其中验收投产阶段的一种违法行为。
典型案例
（一）贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案
2014年8月5日,贵州省黔东南州锦屏县环保局在执法检查中发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业均存在未按建设项目环保设施“同时设计、同时施工、同时投产”要求配套建设,并将生产中的污水直接排放清水江,造成清水江悬浮物和油污污染的后果。锦屏县环保局责令鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业立即停产整改。鸿发石材公司等七家石材加工企业在收到停产整改通知后,在未完成环境保护设施建设和报请验收的情形下,仍擅自开工生产并继续向清水江排污。
2014年8月15日,锦屏县人民检察院以锦屏县环保局未履行行政监督管理职责,未依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚为由，通过公益诉讼人身份向福泉市人民法院提起行政公益诉讼。法院判决确认锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。
（二）吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案
2012年,吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施,综合楼未经环保验收即投入使用,并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑,污染了周边地下水及土壤。2014年1月8日,江源区中医院在进行建筑设施改建时,未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度,江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位,继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。2015年5月18日,在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。
2016年2月29日,白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼,诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水,确认江源区卫生和计划生育局校验监管行为违法,并要求江源区卫生和计划生育局立即履行法定监管职责责令区中医院有效整改建设污水净化设施。2016年5月11日,白山市中级人民法院作出行政判决，确认江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责,监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。
四、同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时制度”两个违法行为的，如何处罚?
对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”
据此，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。
典型案例
基本案情：
2018年10月25日，环境保护局在检查中发现叶某经营的展台加工点存在未按规定安装污染防治设施，产生的挥发性有机物废气直接排入环境的行为。2018年11月21日，环境保护局作出对叶某处罚款两万元的处罚决定。2019年3月7日，环境局对公司进行调查，发现该公司有3个车间现场运
行展台底柜加工，无相关环保手续，环境局认定公司有3个车间从事展台底柜加工，在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用的行为。2019年6月7日，叶某不服，申请复议。2019年8月30日，政府作出维持环境局处罚决定的复议决定。叶某不服，向法院起诉。
裁判观点：
叶某选址进行展台底柜加工应当按照《环境影响评价法》第十六条第一款、第二款之规定以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行环境影响评价。叶某作为经营者，其选定厂址并组织生产就意味着其主观上认为选择的厂址符合生产条件，因此其应当保证所选定的生产经营条件符合《建设项目条例》的相关规定。另外，《建设项目条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”在建设项目环境管理中，《建设项目条例》规定的“三同时”制度与环境影响评价制度相辅相成，共同构成环境监管的两项重要的环境法律制度。《建设项目条例》第二十三条即是对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚规定。叶某租赁厂房从事展台底柜加工，环保设施未经验收即投入生产或者使用，其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，环境局可以对其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚。因此，本案叶某“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度是两个独立的违法行为，应分别作出处罚。
综上，环境保护的“三同时”制度就是对项目建设在环境安全方面的过程管控，只有项目在严格的监督和管理下开展，才能保证建设项目的正常和无污染的安全投入使用。