论行政处罚决定中的加处罚款

我们国家抗击新冠毒疫情期间，全国大部分地区生产、生活受到影响，广大的商业零售公司、企业营业额明显下滑。但某些市场监督管理行政执法部门搞运动式执法，为迎合所谓的群众情绪，以疫情期间应从严从重处罚价格违法行为为由，对一些经营困难的中小型商业企业动辄开出几十万、几百万元的罚单，使疫情期间本就举步维艰的广大中小企业更是雪上加霜。下面笔者以一起真实的案件为例，谈一下大企业如何依法维权。
据人民日报海外网报道，2020年1月29日北京市丰台区市场监管局因北京市济民康泰大药房丰台区第五十五分店大幅抬高口罩销售价格，拟对其处以罚款300万元的行政处罚。2020年2月13日笔者看到了北京市丰台区市场监督管理局京丰监工罚（2020）43号行政处罚决定书，该处罚决定书认定，行政执法部门认为，新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间，口罩属于疫情防护商品，在发生公共卫生事件期间实施价格违法行为，具有特殊危害性，遂作出上述行政罚款处罚。并限被处罚人15日内缴纳罚款，逾期缴纳每日按罚款额的3%加处罚款。被处罚单位认为行政执法机关没有考虑自己出现价格违法行为系因为管理上出现漏洞，不是经营者故意为之；自己违法涨价的商品---口罩只有60只数量较少，且当时没有实际卖出并没有造成实际危害后果等从轻、减轻处罚情节；另外自己的价格违法行业没有达到“情节较重”的程度，对自己应适用罚款5万元以上50万元以下的处罚档次，不应适用罚款50万元以上300万元以下处罚档次。
以上行政机关作出的行政处罚决定明显不适当、甚至违法，被处罚单位不服此价格违法行政处罚决定，依法应通过先提出行政复议、对行政复议决定结果如果仍然不服再向人民法院提起行政诉讼的程序来维权。但根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第三十一条的规定，自申请人接到行政处罚决定书之日起60日内有权提起行政复议，行政复议机关应当自受理之日起60日内作出复议决定。不服行政复议决定再向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理行政诉讼一审普通程序的审限是6个月。因此顾问单位向律师咨询，如果走诉讼程序最后败诉，法院的行政判决维持原行政罚款决定，那么按每日加处罚款3%计算，等诉讼结束了，所要交的罚款是否要增加到原罚金300万元的几倍。客户的咨询实际涉及到两个问题：一是行政复议、行政诉讼期间是否停止执行原行政罚款决定书。二是行政罚款决定书中的加处罚款事项如何理解、是否有效？下面笔者对以上问题分析解答如下：
一、行政复议期间原行政机关作出的行政罚款决定书是否应停止执行
关于诉讼期间是否停止行政行为的执行，国外主要有两种立法例：一是诉讼期间停止执行为原则，不停止执行为例外，如《德国行政法院法》第80条规定，针对行政行为提出的行政复议和申请撤销之诉原则上具有延缓效果，即请求撤销之诉的行政诉讼以“诉讼停止执行”为原则。二是诉讼期间不停止执行为原则，停止执行为例外，如《日本行政案件诉讼法》第25条规定，处分撤销之诉的提起不妨碍处分的效力、处分的执行或者程序的续行，即具有处分性质的行政行为在请求撤销的行政诉讼中以“诉讼不停止执行”为原则（见应松年主编的《中华人民共和国行政诉讼法修改条文释义与点评》181页，人民法院出版社2015年3月第一版）。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行，但是有下列情形之一的，可以停止执行:（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。由以上规定可知，我国行政复议法、行政诉讼法采以不停止行政行为的执行为原则，以有条件的停止执行为例外的立法模式。这主要基于以下理由:一是行政行为的公定力原则，为了维护法律关系的稳定，原则上也不停止执行；二是基于行政效率的需要，行政行为需要兼顾行政管理效率，也是为了防止一些行政管理相对人滥用诉讼权利，以阻碍行政管理目标的实现；三是为了维护国家利益和社会公共利益，行政机关作出的行政行为应当被尊重和执行。但我国立法也对停止执行的例外情况规定的相当明确，并且将最终决定是否停止执行的权利设定由人民法院行使，从以上的规定也可以看出，在行政复议、行政诉讼中被诉行政行为是否停止执行主要从三方面进行考量，即国家利益、社会公共利益还有行政行为相对人的利益。笔者理解，对于行政机关作出的拆除违章建筑、为公共利益的征收、行政许可等行政行为，其实施不但具有紧迫性，而且还涉及对国家利益、社会公共利益的保护，为维护国家、社会公共利益，提高行政效率一般不应停止执行；而对于象本案这种情况带有行政处罚性质的行政行为，对价格违法行为人进行处罚主要是对教育违法行为人及社会上的其他有潜在违法意识的人起到教育和警示作用，而国家不是靠罚款过日子，早缴纳一天晚缴纳一天对国家利益影响不大，但300万元的巨额罚款对于普通商户来说影响较大，有可造成商户因严重缺少流动资金而关门甚至倒闭，所以综合考虑以上因素，在行政复议、行政诉讼期间暂时停止执行300万元罚款是符合以上法律规定的停止执行条件的。
另外，并不是所有的行政行为在行政复议、行政诉讼期间都需要申请才能停止执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。也就是说人民法院受理行政机关申请执行的行政行为，必须是在法定期限内该行政行为没有被提起行政复议、行政诉讼，即行政处罚决定必须已经生效。本案因法律没有规定作出价格违法行为行政处罚决定书的行政执法机关具有强制执行权，所以该行政机关因没有强制执行权而必须申请人民法院执行，但人民法院的受理条件是该行政处罚决定书已经发生法律效力，因本案被处罚单位不服罚款决定已经表示申请复议和提起行政诉讼，所以本案的300万元罚款不可能在提起行政复议、行政诉讼期间被强制执行。
本案的300万元行政处罚决定在行政复议、行政诉讼期间不会实际执行，那么上文引述的行政复议法、行政诉讼法规定的在行政复议、行政诉讼期间申请停止执行制度是否还有实际意义呢？当然有意义。我们上面讨论的是在行政机关没有强制执行权的情况下，行政机关作出的行政行为需要申请人民法院强制执行时，在作出的行政行为未生效时，法院不会受理执行申请。但如果法律规定作出行政行为的行政机关具有强制执行权，那么情况就不一样了，行政机关会在被处罚单位提起行政复议、行政诉讼期间自己执行。所以遇到这种情况被处罚单位还是要向复议机关、人民法院及时提出暂缓执行的申请。
二、本案是否存在经过行政复议、行政诉讼后，因原行政处罚决定被维持，在执行阶段被加处罚款，最后缴纳罚款和加处罚款数额会超过300万元罚款的几倍情况发生。
每日按罚款数额的3%加处罚款，34天后加处罚款数额就会超过罚款总额，如果超过几个月的时间加处罚款数额就会增加到原罚款数额的几倍，这样的“天文”数字罚款额确实给顾问单位带来了“恐慌”，但这样的结果不会出现，下面详细分析说明如下：
1、加处罚款的法律依据
行政机关作出加处罚款决定的最初法律依据是1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；然后是2012年制定的《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
从以上规定可知，加处罚款或滞纳金数额是有最高限额的，最高不能超过罚款本数。
2、加处罚款的法律性质
《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十二条第（一）项规定，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金；2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定的行政诉讼的受案范围，包括对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。
由以上法律规定可知，行政强制法规定加处罚款是行政强制执行的方式之一，而新修正的行政诉讼法明确规定行政强制执行是可诉的行政行为。也就是说加处罚款是与行政处罚并列的行政行为的一种，就本案而言，行政罚款处罚决定本身是一个行政行为，而加处罚款是与之并列的又一独立的行政行为，且加处罚款这一行政行为本身也是可诉的。
3、作出罚款行政处罚行政行为与作出加处罚款行政行为的时间顺序及程序不同
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十六条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才能开始强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明强制执行的方式和时间，且催告书、行政强制执行决定书应当送达当事人。加处罚款决定作出后，当事人超过30日仍不履行的，行政机关再行催告一次，经行政机关再次催告，当事人仍不履行的，有强制执行权的行政机关可以自己强制执行，无强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。
4、最高人民法院的意见
关于行政执行部门在行政处罚决定中作出加处罚款决定在行政复议、行政诉讼期间是否连续计算问题，早在2005年云南省高级人民法院就向最高人民法院作出书面请示，最高人民法院在征求全国人大法工委和国务院法制局意见后，于2007年4月27日对云南省高级人民法院作出《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号）书面答复，在答复中最高人民法院认为“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”根据以上规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款在行政复议和行政诉讼期间不应当计算。此答复意见虽然不是司法解释，但已经起到司法解释的作用，各级人民法院都应遵照执行，只是不能在裁判文书中作为法律依据引用。
通过以上的引述分析，我们可以得出结论，本案行政机关在对价格违法单位作出的行政罚款处罚决定书中加入的“加处罚款”内容，不具有强制执行的效力。只能起到告知相关法律规定的“警示”作用。