2020年9月，我国在第75届联合国大会上提出“努力争取2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”以应对气候变化新目标。此目标的提出，提振了各大电力企业向清洁能源转型的决心，光伏发电项目再度迎来了“黄金时代”。与以往相比，随着光伏电站全面实现平价上网、产能的持续增长导致组件价格逐年下降，以及非技术成本逐年上升等问题的凸显，光伏电站建设、运营过程中不仅要考虑投资收益持续下降的问题，还必须仔细考虑项目备案、土地合规性、建设工程、项目转让、项目融资等环节所涉及的法律风险，并给予高度重视。
本文根据目前我国大多数省份地面光伏电站开发的实际情况，对地面光伏发电项目开发过程中重点边界条件所涉及的法律问题进行阐述，为企业在投资地面光伏电站项目提供相关参考。
一、大型地面光伏发电项目流程
地面光伏电站作为光伏产业的下游发电侧，其项目开发流程具有自身特殊性，大致可分为前期踏勘、前期手续办理、项目施工等重点阶段。我们将地面光伏电站完整的开发建设流程整理成如下表格，供企业参考：
前期踏勘阶段 | 1.踏勘前准备2.踏勘时考察3.踏勘后的测算 |
前期手续阶段 | 1.项目备案2.批复文件3.开工许可 |
项目施工图阶段 | 1.初设编制2.设备招投标3.施工图编制 |
项目建设实施阶段 | 1.建设手续2.施工主要内容3.移交验收 |
带电前必备条件 | 1.接入系统准备2.升压站准备3.并网 |
在地面光伏的整个开发过程中，土地和批复文件的办理尤为重要，接下来我们将重点阐述以上两个问题。
二、项目开发中用地风险揭示
（一）用地方面重点政策法规及要点
部门及文件名称 | 要点 |
国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号） | 5号文明确规定了：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续”。因此，就光伏方阵用地，签署租赁和补偿合同即可，不需要办理变更土地性质手续；就综合楼、升压站、线路等永久性占地部分，需要办理建设用地手续。但占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理，也就是说无论是阵列区还是其他永久占地，均需办理建设用地手续。 |
国家林业局印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号） | 153号文的出台，是根据目前电站建设选址过程中，因个别地区由于未利用地缺乏，但为了地区新能源发展，需就现有可发展林地作为光伏电站项目用地。明确了使用林地的范围：1.各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域；2.光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；3.对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。因此，在光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。 |
国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》 | 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合用地控制指标和供地政策。使光伏工程建设项目用地从无标准控制走向有标准控制，既是完善用地标准控制制度的重要内容，也是运用标准控制规范土地审批和供应、促进节约集约用地的重要手段。 |
国家发改委等九部委联合印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（发改环资〔2016〕1162号） | 对用地做了底线要求，并要求严格把控，不得逾越。 |
国土资源部办公厅《关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号） | 1638号文的出台，是为了进一步规范和解决“农光互补”项目的用地手续事宜，文件中规定：“支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电。对于之前已经使用农地建设的“农光结合”“渔光一体”光伏发电项目，地方各级国土资源部主管部门应会同相关部门加强跟踪监测，发现新情况、新问题及时报部。对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。”因此，1638号文“默认”5号文出台前已使用农用地建设的“农光互补”光伏发电项目，可以按照现有的方式继续使用土地，但使用农用地新建项目，要严格按照5号文执行。 |
中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态红线的若干意见》 | 进一步通过党内规范性文件强化了对生态红线的保护要求 |
国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号） | 8号文在5号文和1638号文的基础上进一步解决光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，同时增加了对光伏扶贫项目的用地支持。不仅如此，为促进光伏发电项目发展，内蒙古、山东、河北、宁夏等八个省份出台了光伏复合用地标准，符合要求的项目，不需要缴纳相关土地费用。 |
根据上述文件可知，随着这些年产业的发展，国家及其地方出台了一系列支持光伏电站用地政策。但不论对光伏电站用地事宜的支持力度有多大，都无法和不能逾越生态红线。国家发改委等九部委联合印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（发改环资〔2016〕1162号）和中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态红线的若干意见》两份文件，都说明生态红线已经成为光伏项目选址的“紧箍咒”。企业在地面光伏项目建设过程中应严守资源环境生态保护红线规定，严禁任何项目落入生态保护红线内，杜绝开发建设活动对生态保护红线的破坏。即便国家及地方规划的“大基地”项目，对基地项目中土地的合法合理使用也是投资企业的重点关注领域之一。
（二）不同用地取得方式的法律风险
根据光伏企业用地实践，在不改变土地性质的前提下，光伏方阵用地可以通过租赁的方式取得，涉及建设用地部分可以通过出让或划拨的形式取得。
（1）光伏阵列
我国土地分为国有土地和集体土地两种，光伏阵列土地因占地面积大，一般选用未利用地、荒山荒漠等地，其一般以租赁为主。在租赁过程中需要重点关注下列租赁手续合规问题：
国有土地租赁 | 国有土地的租赁的，根据《规范国有土地租赁若干意见》的通知，用地企业应当与县级国土资源部门或国有土地权利主体签订国有土地租赁合同，履行其国有土地租赁管理内部手续，方可进行后续项目实施。 |
集体土地租赁 | 根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》相关规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 |
（2）建设用地部分
光伏发电项目不仅有阵列区，在项目中还需要建设升压站、外送线路、生活区及其他附属设施，该部分涉及到建设用地的取得问题。
建设用地部分的取得 | 建设用地部分主要以出让和划拨两种形式取得。出让获得建设用地的，必须严格按照法律法规规定，签署出让协议，以招标拍卖挂牌方式进行出让。而根据《划拨用地目录》的相关规定，经有批准权的人民政府批准，电力设施用地（包括新能源发电工程电机、箱变、输电（含专用送出工程）、变电站设施、资源观测设施）可以以划拨方式提供土地使用权。结合《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号），光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。 |
综上，在光伏电站项目开发过程中，土地作为项目的重要载体，结合光伏用地的租赁及建设用地取得方式，企业在项目踏勘及前期开发阶段，除考虑项目用地涉及的地形地貌、地质条件等经济、技术边界条件外，必须重点关注土地类型和产权归属。因此，在前期踏勘过程中，应当对接当地发改委、自然资源局、文物局和林业局等，就项目用地的法律风险应当由公司业务人员及第三方律师事务所律师进行详细的尽职调查后出具尽调报告综合分析用地整体风险，避免盲目开发项目，造成巨大损失。
三、开工前批复文件
（一）项目备案
根据《中华人民共和国可再生能源法》第十三条第二款、《可再生能源发电有关管理规定》第六条之规定，可再生能源发电项目应当依照法律和国务院规定取得行政许可或者报送备案。项目实行中央和地方分级管理，并需将发电规划纳入同级电力规划。与早些年不同的是，为鼓励清洁能源的发展，光伏备案指标已经由国家能源局向各省下发年度总体指标，再由各省按照各地具体情况进行配置的模式转变为由各省按照地方可发展规模进行编制，并按照非可再生能源占比进行规划。备案指标不再由省统一进行分配，充分下放各市县权限使得新能源发电侧得到更好地发展。
据此，项目备案阶段中，企业应当完成以下程序，方能申请获取项目备案：
1.编制光伏项目申请报告（可研） |
2.与当地政府或集体签订土地租赁协议 |
3.当地市级电网出具的接入和消纳初步意见 |
4.向当地发改部门申请并提交材料：①国土、电网、林业等部门审核意见；②其他已取得的进展（如测绘、地勘、压覆矿等资料）；③项目概况及项目公司营业执照 |
5.取得备案证，向省/市/区级发改部门提交资料 |
结合各地方备案政策，为保证光伏电站项目的后续良性发展，企业在获取备案前需要重点关注电网接入条件、电力消纳及对地方经济的贡献。因此，在项目开发前期一定要与省市县能源主管部门、土地管理部门及电网进行充分沟通，在落实项目是否具备上述条件后，依据各地方政策进行项目申报，以便开展后续项目工作。
（二）其他前期性文件
为保证项目依法依规顺利开工建设，企业在项目前期，需根据政府部门要求进行项目开工前手续办理，我们根据目前各地地面光伏项目开发实践，对需要获得批复的文件主要梳理如下：
部 门 | 级 别 | 类 别 |
自然资源部门 | 县级 | 选址意见函 |
省级 | 未压覆重要矿产资源 | |
省级 | 土地预审 | |
省级 | 地灾评估 | |
电网公司 | 省级 | 电网接入方案批复 |
环保部门 | 市级 | 环境影响报告（表）的批复 |
安检部门 | 市级 | 安全预评价的批复 |
水利部门 | 省级 | 水土保持方案的批复 |
建设管理规划部门 | 县级 | 选址意见书 |
军事、文物部门 | 县级 | 选址不涉及军事、文物的函 |
林业部门 | 县级 | 选址意见函 |
发改部门 | 省级 | 社会风险稳定性评估报告（如有） |
其他部门 | 防洪评估（如有）、地质稳定性报告（塌陷区） | |
综上，地面光伏项目开工建设前的手续办理除了备案文件外，其余支持性文件也不可忽略。在项目开工建设后，因项目缺少支持性文件而被行政机关处罚的案例比比皆是，企业在项目投资过程中，一定要与地方行政机关及时沟通，切实完善开工前批复文件，避免因手续不全带来的处罚及停工风险。
四、总结
本文系笔者根据自身多年的地面光伏项目开发、并购经验，结合法律法规，对光伏电站项目开发过程中重点关涉的土地和备案合规性手续问题进行的简要分析。笔者认为光伏电站项目具有用地面积大、涉及领域广等特殊性。因此，企业在项目开发投资时，需重点关注以上两个方面，这样才能在后续项目开工建设及并网阶段，避免因上述因素导致项目停工或无法并网发电造成的经济损失。