解读政府信息公开条例的重大修改

2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“旧条例”）被视为继《行政诉讼法》之后行政法治发展道路上的第二个里程碑。在实施十年之后，终于迎来了首次修改。国务院于2019年4月15日正式公布新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“新条例”）。此次修改涉及的内容多，幅度大，且对实践中遇到的突出问题具有较强的针对性，新条例可以说是对十年来政府信息公开的实践经验成果的总结，在坚持“以公开为常态、以不公开为例外”的基础上，进一步优化公开质量，对强化社会监督，推动法治建设具有重大意义。
一、细化政府信息公开主体
关于政府信息公开的负责机关，除了沿袭旧条例中“谁制作、谁公开；谁获取、谁公开”的规定外，新条例还对其他情况下的公开主体进行了细化规定：行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开；行政机关设立的派出机构、内设机构可以在法律、法规授予的职权范围内负责信息公开；两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
二、整合政府信息公开范围
对于政府信息公开范围，新条例从体例上进行了调整，无论是主动公开还是依申请公开的政府信息，都属于新条例第十六条所规定的“应当公开”的政府信息。而对于“应当公开”的政府信息范围，新条例采取排除法进行了界定，除条例所明确列举的国家秘密、法律法规禁止公开的信息、可能影响“三安全一稳定”的信息、商业秘密、个人隐私、内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息外，其他信息都属于“应当公开”的政府信息。
值得注意的是，本次条例修订明确将内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息列为了可以不公开的政府信息。但总体上，新条例一方面增加了不予公开的情形，一方面又通过排除法明确划定了应当公开的范围，既为不予公开的信息提供了法律依据，又在实质上扩大了应当公开的范围。
三、增加主动公开信息内容
对于行政机关应当主动公开的政府信息，新条例第二十条进行了拓展。新增加的主动公开信息包括：机关职能、机构设置等政府机构的相关信息，行政处罚、行政强制的依据等相关信息，公务员招考的相关信息等。同时，第二十条还设置了兜底性条款：法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。这一规定使政府信息公开条例与其他法律规范有了更好地衔接，让依据其他法律规范而主动公开的政府信息能够同时受到《政府信息公开条例》的规范。
此外，新条例还建立了依申请公开向主动公开的转化机制，多个申请人就同一政府信息提出申请的或者申请人建议主动公开的，行政机关均可以纳入到主动公开的范围。
四、完善信息公开申请的答复方式
新条例第三十六条将明确规定的政府信息公开方式增加到了7种，分别是：
（一）已主动公开的，告知获取途径；（二）可以公开的，予以公开；（三）不予公开的，予以告知；（四）信息不存的，予以告知；（五）不属于本机关公开范围的，予以告知并说明理由；（六）重复申请的，不予重复处理；（七）有关法律法规有特别规定的，告知按特别规定办理。新条例对政府信息公开答复方式的规定更加全面，对于政府信息公开中的不同情形，行政机关可直接依据该条规定予以答复。
五、取消信息公开申请的限制性条件
旧条例规定公民应当根据生产、生活、科研等特殊需要申请政府信息公开，但自旧条例实施以来，“三需要”的规定就饱受争议。在政府信息公开实践中，如果严格执行“三需要”，则公民的知情权会受到很大限制；如果不严格执行“三需要”，则“三需要”的设置可以说是名存实亡。尽管实践中不乏因不符合“三需要”而不予公开的案例，但大多数情况下，行政机关已经很少直接以“三需要”作为不予公开的理由。新条例根据实际情况直接删除了“三需要”的规定，充分体现了“以公开为常态、以不公开为例外”这一核心原则。
六、约束对政府信息公开申请权的滥用
国务院注意到在实践中大量存在的滥用政府信息公开申请权的行为，新条例针对这种行为进行了约束。新条例第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。新条例第四十二条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。针对申请人申请政府信息公开的数量、频次明显超过合理范围的情况，新条例为行政机关提供了应对措施。虽然“合理范围”的界限还需要在实践中进行总结，但上述条款已经能够为行政机关在面对明显不合理的政府信息公开申请时提供一个出口，有助于缓解行政资源的浪费。
七、优化公开程序中的期限规定
新条例第三十一条明确了政府机关收到信息公开申请的时间节点。该条款分别针对当面提交、以邮寄方式提交、通过互联网或者传真提交政府信息公开申请进行了不同规定；对于需要征求第三方意见的，新条例规定第三方应当在15个工作日内提出意见，第三方逾期未提出意见的，行政机关可自行决定是否公开；对于需要补正的公开申请，新条例规定行政机关应当在7个工作日内告知申请人作出补正，并且明确规定了答复期限自行政机关收到补正之日起计算；另外，新条例也将政府信息公开答复的期限由15个工作日延长到了20个工作日。
八、规范政府信息公开工作
根据新条例的规定，政府信息公开工作将进一步规范化。新条例第四十五条规定，行政机关应当建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。新条例第五十条规定，全国政府信息公开工作主管部门应当公布政府信息公开工作年度报告统一格式，并适时更新。根据上述规定，行政机关应当健全从登记到归档的一整套信息公开工作制度，并按照全国统一的格式编制政府信息公开报告。
新、旧条例对照表：
131999695135158447.pdf