我国农地征收法律制度研究

内容摘要
农民土地财产权是公民财产权的重要内容，长期以来一直遭受到公权力的侵害，尤其是来自政府土地征收权的侵害。由于农村城市化发展，全国各地都在走向现代化，越来越多的农地被征收，越来越多农民失去赖以生存的农地。
在农地征收实践中，征收目的不够明确、征收程序不规范以及补偿机制的不合理，导致农地征收权被恣意行使，农民土地财产权利被肆意践踏。相比于私法的保护，农民土地财产权更需要公法保护，公权力如果不加以严格的限制，对农民土地财产权侵犯程度更深，给农民带来的伤害更严重。
针对上述存在的问题，本文从限制农地征收权的角度出发，完善农民土地财产权的公法保护。通过宪法及其他法律规范的完善，构建以宪法为核心的农民土地财产权法律保护体系。强化征收目的与补偿的实体限制作用、规范土地征收程序，提高农民参与程度，从实体和程序两大方面完善农地征收法律制度。结合诉讼与非诉讼纠纷解决方式，健全农民财产权利多元化救济机制，加大对农民土地财产权益的保护力度。
关键词： 农地征收 农民土地权益 制度改革
中国目前的农地征收制度在对农民财产权的保护方面还存在着许多问题，造成这些问题的主要原因就是征收权的滥用。要阻止征收权的滥用，我国还需要建立完善的限制公权力的法律保护制度。随着现代化建设脚步的加快，无论城市还是农村用地都供不应求，国家只有通过农地征收来弥补需求缺口。这样一来，农民的土地权益将越来越多地受到来自农地征收的侵害。
一、农地征收的特征
农地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。主要有以下几个特征：
（一）农地征收具有主体唯一性
农地征收是以国家主权为基础的，无论农民是否愿意，国家仍可根据法律规定强制取得土地。具体的征收权是由经各级人大产生的各级人民政府行使的，人民政府具有权力机关和执行机关的双重属性。在实践中，各级人民政府就是农地征收实质性的权力主体。农地征收权是国家的专属权力，但会因为不同的政体或者是法律制度，导致农地征收权的具体行使主体也有所不同。在宪法意义上，国家仍然是农地征收权唯一法定主体。
(二)农地征收具有权属转移性
我国进行农地征收后，农地所有权首先转移给国家。之后，国家再通过划拨、出让等形式，将已转化为国有的土地转让给征地申请人。不像土地私有制国家，土地所有权是直接以买卖交易的形式从原权利者向用地单位转移。我国这种权属转移的特点，是农民集体向国家转移的单向性、不可逆转性。
（三）农地征收具有强制性
与土地私有制国家市场上的土地交易行为不同，我国农地征收的整个过程都是依靠国家强制力为后盾进行的。也就是说，国家与被征地农民之间是纵向不平等关系，而不是基于平等主体之间自由平等协商的民商事法律关系。在征收过程中，就算被征地人不情愿，国家仍有权强制取得土地。这种强制性不仅体现在土地所有权的单向转移上，还表现在征地程序的进行、被征收农地价格的确定和征收补偿标准的确定，都由国家决定，基本上不会因为农民的诉求而有所改变。
（四）农地征收具有补偿性
农地征收在近代史上很长一段时间是没有补偿的，因为公共利益高于个人利益，农民的个人利益需要为公共利益让步，农民并不能获得国家的补偿。这种情况一直延续到 2004 年的宪法修正案的颁布，才得到了缓解。2004年的宪法修正案中明确规定，“给予补偿”是农地征收的必要条件。由于征地对农民造成直接性和间接性财产损失，为了保障被征收人的正常生活且生活水平不下降，国家必须为其制定一个合理的补偿方案。
二、我国农地征收中财产权法律保护的现状及问题
（一）以宪法为中心的农地征收中财产权的法律保护体系
我国的农地征收财产权的法律保护体系是一个以宪法为核心的金字塔般的框架，主要包括四大类：宪法，土地征收有关法律，行政法规以及部门规章。这四大类规范性法律文件构成了规范农地征收权行使的基本法律框架。
1、宪法中关于农地征收中农民权益保护的规定
我国《宪法》第九条和第十条明确规定了土地的所有权，第十条还规定国家为了公共利益需要，可依照法律规定行使土地征收权并给予补偿；第十三条规定国家依法征收公民私人财产时应当给予补偿。《宪法》作为我国的基本法，制定了征收权行使的基本规则，即土地征收必须满足三个条件，征收权的宪法制约也表现在这三个方面：
（1）公共利益是土地征收的前提。国家征收农地只能是为了维护公共利益的情况下，牺牲农民的个人利益，征收农地。如果没有公共利益，那么征收权的行使将违背宪法，不具有合法性。因此，公共利益是农民土地权益强有力的保护伞，其成立与否决定了国家是否可以合法取得农地。但宪法并未明确界定“公共利益”的内涵，公共利益的界限模糊不清，留下了很大的漏洞。
（2）程序正当是土地征收的有力保障。按照制定好的公正合理的程序，可极大程度规范土地征收权的行使，避免行政权力的滥用，从而更好地保护农民土地权益。整个征收过程都应当有法可依，依法按程序征收。毫无疑问，程序正当不仅仅是保障个人权利自由的有力武器，更是保护财产权利不受公权力肆意侵害的有力保证，在限制政府财产征收权方面也是必不可少的。简单来说，程序正当限制了政府的征收行为，要求政府必须严格按照程序走，农民权益能够得到更好的保护。
（3）给予补偿是土地征收的必要条件。宪法上对征收补偿的明文规定，是农民土地财产权的保护罩，同样也是政府征收权的抑制器。宪法要求公正合理的征地补偿，使政府的征收成本提升巨大，导致政府在行使征地权时也要三思而行。但是宪法的这项规定有着严重缺陷，即只是规定依法给予补偿，但尚未明确规定征收补偿的细则。这是土地征收制度的一项重大遗憾，同时也是我国农民土地权益宪法保护制度改革的方向。现行宪法此项规定过于笼统和抽象，有待于其他立法活动予以细化。
2、现行土地管理法关于农地征收的规定
《土地管理法》是目前关于征地机制规定最具体的法律。新修改的《土地管理法》在《宪法》的基础上对农地征收中财产权的保护制度进行了两个方面进行了细化：一是征地程序方面。该法对征地程序制定了一系列具体规定，要求征收部门进行征地公告和补偿安置方案公告；占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当；永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。二是补偿方面。确定了征地补偿的标准和范围：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地管理法修正案中这两方面的规定较为详细，对政府的农地征收权起到一定的限制作用，更好地保护了农民财产权。
新《土地管理法》中细化了公共利益的范围，列举了属于公共利益的六种情况，同时还规定这六款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。同时，还规定了在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
但是，这些制度在实践中还是存在较多争议，争议焦点主要是程序不规范以及补偿标准低，范围少。因此，现有法律依旧有待改善。
三、对我国农地征收中财产权法律保护的完善建议
（一）健全土地征收法律法规
1、合理界定土地所有权主体
通过合理界定土地所有权主体，可以起到明确农村人民为土地所有权人的主体地位的作用。通过土地征收法律制度改革以及健全行政法规及部门规章，对农村土地产权主体进行明确。同时，还需要对“集体”的范围进行界定。以目前我国的农村结构来看，村民小组是农村结构中构成元素中最为基础的，其也是土地的直接使用者。因此，将村民小组列为农村土地集体所有产权代表很有必要。
在进行法律法规制定时，条文中应当明确规定集体成员的实际范围，为农村土地所有权人的实际主体地位提供成文的法律依据。只有不断发现问题，完善相关法律法规，才能够为农村土地所有权提供更好的保障，为农村土地改革奠定基础，确保农村能够稳定快速发展。
2、健全征地公告以及听证程序，确保农村民众的参与权与知情权
从农民土地被确定为城市规划建设用地时，一直到对农民的拆迁补偿款与安置款项的确定，都应让农村民众拥有合理的知情权，并应该全面告知其拥有的权利。但我国新土地法中只是规定，对于被征地人只需要县级以上人民政府通过公告来对其进行告知。
因此，许多征地公告通常都是以广告牌的形式出现，从而会让部分土地权利人没有注意到公告内容，对其重要性也不了解，甚至延误了维护自身合法权益的期限。
为了确保相关农村民众对公告内容全面及时的了解，应该通过邮寄书面文件或者在全村进行广播等较为直接的方式进行公告。当政府将某块农地列为征收对象后，应当要以直接送达的方式将明确具体的公告送到被征收人或者相关权利人手中。
听证程序不能形同虚设，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案，依法维护农民合法权益。
3、构建土地征收征用监督机制
为了确保土地征收程序完全依法进行，避免征地过程中出现暗箱操作，应该依法建立专门委员会或者监督机构进行专门监督。有针对性地加大事前监督力度，同时也要重视事后监督工作，确保征地补偿款合法地送到权益主体手上，避免补偿款在发放过程中被瓜分甚至侵吞。让整个征地过程于法有据，并确保所征收用地按照征地时的规划建设，不被应用到其他领域。制定对于违反征地规定的法律后果，以最国家强制力这一最有效的方式来保护农民土地权益。
（二）优化对被征地农民的安置补偿方案
我国现行的《土地管理法》和《物权法》中关于农地征收补偿的原则还较为笼统，这种补偿是一种不完全补偿，补偿范围还是有一定的缺限。具体体现在补偿范围只是与土地有关的直接损失，并未包括因农地征收造成农民集体和农民的间接损失，如土地生产的预期利益、临接地、残存地的补偿等等，这也属于农民利益损失的一部分。
预期利益的补偿，可更好地维护农民的财产权益，是安定因土地征收引起社会因素不稳定的关键所在。现行补偿标准应包括农地征收给农民造成的间接损失，这样才能圆满弥补农民遭受的损失，同时还从根本上切实保障失地农民财产权益。
（三）加大普法力度，增强民众法律意识
随着社会的不断进步和发展，农村民众的受教育程度也逐步提高。为了贯彻落实对农民土地权益的保护，应当围绕农村民主政治发展这个主题，加大对农村民众普法力度，逐渐增强农民法律意识。让农村民众能够了解自身的合法权益，自主地行使民主政治权利，拿起法律武器来保护自己的土地权益。
因此，各村委会应当有针对性地对农村民众进行普法教育，尽量帮助农民树立起风险观念、道德观念，特别是注重培养农民的权利义务观念。应当把过去偏重于传授死板的法条法律知识转化为培养农民的法制意识和全面素质。
同时村务公开和村民民主管理机制应当依法进行，让基层农村民众能够在自治制度的参与中，提升主动性与积极性。这样的话，农村民众在土地征收过程中可以更好地行使其监督权，很大程度上减少腐败的滋生，维护自身的合法权益。
总的来说，为了能够更好地让农村土地得到合理配置与利用，让农民的权益得到更好的保护，我国相关法律法规还需要不断完善。通过改革土地征收制度来为农民土地权益提供更有效的法律保护，维护社会的稳定与可持续发展。