如何避免“大理紧急征用口罩事件”的再次发生？

2020年1月，新型冠状病毒爆发。为确保疫情蔓延，打赢这场狙击战。各级政府与相关职能部门已开始大规模对相关应急财产，如场所、急救设备等财产的应急性行政征用。2020年2月2日，大理市卫生健康局征用了重庆市采购的口罩，网络一片哗然。2020年2月6日，云南省有关部门对上述事件进行了通报，提出了批评并要求大理市立即返还。那么如何避免上述事件的再次发生？笔者拟从征用应急财产相关程序做简单分析：
一、什么是应急财产的行政征用
根据《中华人民共和国宪法》第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征用或者征用并给予补偿。”行政征用即指行政主体为了满足公共利益，依法行使行政权强制性地对行政相对人财产的使用权及劳务做出处理，并给予公平合理补偿的一种具体行政行为。由此可知，出于公共利益需要是实施行政征用行为的前提，依照法定规定程序征用是实施行政征用行为的制度要求，行政征用后给予补偿是实施行政征用行为对被征用人的制度保障。
二、哪些是应急财产行政征用的法定情形
（一）应对突发事件
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
（二）预防、控制和消除传染病的发生与流行
根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第一款规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”
根据上述法律规定，结合此次新型冠状病毒感染所导致疫情的突发性以及造成社会后果的严重性来看，本次疫情属于《中华人民共和国突发事件应对法》中明确的公共卫生事件，同时也符合《中华人民共和国传染病防治法》中传染病暴发、流行的法定征用情形。
三、应急财产行政征用应履行哪些法定程序
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，负责行政征用的职权主体属于有关人民政府及其部门，结合《中华人民共和国传染病防治法》、《云南省突发事件应急征用与补偿办法》，行使行政征用权限的主体为县级以上人民政府，相关部门负责具体实施；具体应当履行下述法定征用程序上：
1.征用单位提出申请报同级政府作出征用决定
突发事件发生后，需要征用应急设备、设施、场地、交通工具和其他物资的，由县级以上征用单位提出申请，报同级政府作出应急征用决定。
2.向被征用人下发应急处置征用通知书
征用单位应当向被征用公民、法人和其他组织送达应急处置征用通知书。因情况紧急，无法事先送达应急处置征用通知书的，征用单位可以实施紧急征用，并在紧急征用后48小时内送达。
3.被征用人立即将被征用财产交付征用单位
被征用单位和个人收到应急处置征用通知书后，应当立即配合征用单位将被征用的设备、设施、场地、交通工具和其他物资等交付征用单位，并按照需要配备相应的操作人员、后勤保障人员，由县级以上政府或者其指定的部门统一管理和调遣。
征用单位应当制作应急征用清单，与被征用单位和个人办理交接手续。应急征用清单一式2份，征用双方各执1份。
四、如何避免“大理事件”的再次发生
从上述法律规定结合“大理事件”的整个经过，我们可以看到大理市作为已出现确诊病例的地区，大理市卫生健康局作出的《应急处置征用通知书》并征用九件口罩的行政征用行为符合出于公共利益需要，依照法定规定程序征用，并对被征用主体提出了行政征用后给予补偿的合法保障的行政征用的法定要件，整个行为并未违反相关法律规定。但是，为什么大理市做错了呢？因为上述口罩本身即为重庆市为疫情需要购买或者委托购买的，该委托购买行为实际上具有典型为实现公共利益而为的行政行为的特征。从行政法的基本理论看，行政行为一经作出即对行政相对人，也包括其他行政机关具有约束力，因此，一旦查明上述应急性财产已为其他行政主体作出行政行为的情况下，大理市不能再针对上述财产进行征用。大理市的错误就在这里！
那么，如前分析，笔者认为，“大理事件”的发生显然有其偶然性也有其必然性！在整个疫情处置过程中，由于资源的稀缺性，难免造成不同行政主体对同一财产可能采取同样的征用行为。简单一个例子，同样一个场所，可能市级机关，区级机关，甚至相关职能部门都可能征用。因此，如果不从制度上解决，“大理事件”一定不会是孤立的。如何避免“大理事件”的再次发生，笔者认为应该注意以下几点：
1、 高位统筹。鉴于当前医疗物资的紧缺，“四集中”需要各种社会资源的复杂程度。应急性财产的行政征用主体应为县级以上人民政府，职能部门仅作为具体执行部门，不宜作为征用主体。
2、 信息互通。各地应加强相关物资采购、物流的相关信息的互通，重要紧缺物资通报采购地、沿途所在地人民政府，并制作相应联系函件交付采购主体与运输主体。
3、 依法征用。各地在具体的征用过程中应严格依法征用，除上述征用程序外，在具体征用的行政执法过程中，充分保障被征用主体的合法权益，一旦出现相关应急性财产已被征用的行政行为或者其他行政机关委托购买的准行政行为，应及时停止征用。
4、 补偿到位。行政征用后，一旦应急事项结束，应及时对应急财产的被征用主体予以法定补偿。
行政征用作为一种具体行政行为，其行为本身具有公权力与私权利的相对性，以及社会公共利益与个人利益的取舍与契合。在当前疫情严峻形势下，行政征用必须实施，那么如何既保证疫情控制的需要，又兼顾社会公平，保护行政相对人的合法财产权利，以尽可能凝聚全国各族人民为取得这场狙击战的胜利而共同努力。我们认为，应在现有法律框架下通过依法行政，充分保障公共利益的需要，同时严格遵守法定程序，积极稳妥的推进行政征用，不留后患。
最后，我们希望疫情早日过去！
加油，武汉，加油，我的祖国！