不能探转采又不能提高勘查等级应如何处理？

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裁判要旨：探矿权人负有勘查的义务，同时其有权提高勘查等级。
关 键 词：行政许可 探矿权保留 勘查等级
类 别：行政诉讼
作 者：罗克斌
一、案情简介
（2019）豫71行终259号
2016年11月4日，原省国土厅为万信公司颁发探矿权，勘查许可证号T41120090602031025，勘查项目为“xx钒矿详查”，勘查面积6.73平方公里。并注明，该探矿权为保留，有效期为2016年6月29日至2018年6月28日。2018年8月3日办理了第二次保留手续，有效期至2020年6月28日。2018年3月9日，万信公司向南阳市国土资源局提交《关于“xx钒矿详查”探矿权（保留）变更为勘探探矿权的申请》。2018年5月4日，某市国土资源局受原省国土厅委托作出《不予许可决定书》。万信公司不服，向自然资源部提出行政复议。自然资源部于2018年8月24日作出自然资复议〔2018〕403号（决）行政复议决定书，以适用依据错误为由，责令省国土厅重新作出处理。2019年2月28日，省资源厅作出《不予许可决定书》，对万信公司的申请事项决定不予批准。
二、裁判要旨
（一）一审裁判
该省自然资源厅28号文件规定[ 豫国土资办发〔2011〕28号《河南省国土资源厅办公室关于保留探矿权达不到采矿要求勘查程序有关问题的通知》]，“详查以下勘查程度已保留的探矿权，在有效期内，可申请提高勘查阶段的继续勘查。勘查工作结束后，达到办理划定矿区范围要求的，原则上办理2年有效期的保留手续，并在有效期内办理采矿登记；达不到办理划定矿区范围要求的，不再办理保留手续。”
本案中，万信公司详查探矿权保留期间，向省资源厅申请提高勘查阶段的继续勘查，将详查探矿权（保留）变更为勘探探矿权。而《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条、二十二条的规定并未涉及探矿权保留后探矿权人是否有权申请继续依法进行勘查，提高勘查阶段。28号文系原省国土厅制定的规范性文件，省资源厅未提供该规范性文件废止并予以公布的相关证据，也未提供“对保留期间的探矿权，一律不再升级继续提高勘查阶段”的其他依据。故省资源厅作出《不予许可决定书》，适用法规错误，应予撤销。
判决：一、撤销省资源《不予许可决定书》；二、省资源厅于本判决生效后40日内对万信公司的申请重新作出处理。
（二）二审裁判
本案中，万信公司向省资源厅提出详查探矿权（保留）变更申请的主要依据为28号文，该规范性文件一经公布即对社会公众产生公信力，万信公司基于对28号文的信赖，在探明可供开采矿体后选择保留详查探矿权，并期待保留期内通过变更申请，升级为勘探探矿权后继续勘查。省资源厅辩称28号文已被废止，但其无法确定废止的准确时间，也未向法庭提供已向社会公布废止该文件的相关证据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，
判决如下：驳回上诉，维持原判。
三、律师评析
《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”《河南省行政规范性文件管理办法》第二十九条规定，“规范性文件清理工作结束后，制定机关应当通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会统一公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。”《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条规定，探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。”
本案中，省资源厅对探矿权是否予以保留具有作出决定的职权，从其作出不予许可决定的结果可见，不予准许的处理意见属于实体性审查结果，也可以印证其具有该职权。同时，实施行政许可的依据应当公布，省资源厅既不能提出28号文件生效的依据，也不能提供失效的依据，当然不应作为行政许可的依据。因此，其作出不予许可的决定依据不足，应予撤销。
四、实务要点
（一）探矿权人负有勘查的义务
探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。《矿产资源法实施细则》第16条规定，探矿权人享有下列权利：按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品等权利。
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第17条规定：“探矿权人应当自领取勘查许可证之日起，按照下列规定完成最低勘查投入：一是第一个勘查年度，每平方千米2000元；二是第二个勘查年度，每平方千米5000元；三是从第三个勘查年度起，每个勘查年度每平方千米10000元。”《矿产资源勘查区块登记管理办法》第29条规定：“违反本办法规定，有下列行为之一的，……处5万元以下的罚款；情节严重的，原发证机关可以吊销勘查许可证：一是……二是未完成最低勘查投入的；三是已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月的。”
根据上述法律规定，探矿权人负有对探矿权必须进行勘查的法定义务。
（二）探矿权人有权提高勘查程度
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第21条是关于探矿权保留的条件、期限、范围，以及应继续缴纳探矿权使用费和探矿权保留期届满应当如何处理的规定，并不适用于提高勘查程度的许可事项。
2017年12月29日发布的《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）第（二）条规定：“矿区范围的确定应当依据经评审备案的矿产资源储量报告。资源储量规模为大型的非煤矿山、大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，其他矿山应当达到详查及以上程度……”
2017年7月1日起实施的国家标准《固体矿产勘查工作规范》（GB/T 33444-2016）明确规定：“4.3.3.2详查阶段控制的资源储量一般应不少于查明资源储量的30％。作为矿山建设设计依据的详查（最终）报告，控制的资源储量占查明矿产资源储量的比例一般应不少于50％，且开采技术条件查明程度及矿石加工选冶技本性能研究程度应满足矿山建设设计要求。”
由上可见，探矿权的勘查工作程度未达到探转采的条件与要求时，探矿权人需要继续进行勘查工作，为矿山建设提供充分依据。即使办理了探矿权保留，但实际上的勘查工作程度没有达到“探明可供开采的矿体”的要求，则探矿权人应当具有依法继续进行勘查、直到“探明可供开采的矿体”的权利。若不允许探矿权人进行继续勘查工作，就无法实现设立探矿权保留制度的根本目的，也无法保障探矿权人优先取得采矿权权利的实现，保护探矿权人合法利益就成为一句空话，探矿权保留制度也就失去了其存在的意义。
五、法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。
有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。
《中华人民共和国矿产资源法实施细则》
第十六条 探矿权人享有下列权利：
(一)按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；
（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；
(六)优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；