规则内外：闲置土地的认定与处置（下）

指导律师：罗金川
三、闲置土地处置方式
根据《闲置土地处置办法》的规定，宗地被认定为闲置的，需结合土地闲置的原因、是否动工开发、闲置时长等因素确定处置方式。
（一）协商处置
协商处置方式适用于下列情形：（1）因政府以及不可抗力的原因导致土地闲置的；（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的。
1.协商确定处置方式
由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（1）延长动工开发期限，但延长动工开发期限最长不得超过一年；
（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或新规划条件重新办理相关用地手续，需重新核算、收缴或退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（3）由政府安排临时使用。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以置换土地。
2.拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施
实践中，宗地设定抵押的情形比较常见，对于闲置土地进行处置，需兼顾抵押权人的利益，因而《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
（二）征缴土地闲置费、无偿收回
此类处置方式适用于非因政府原因、不可抗力原因导致土地闲置，且未动工开发的情形。
1.确定拟处置方式
（1）未动工满一年的：市、县国土资源主管部门下发《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或划拨价款的20%以内征缴土地闲置费；
（2）未动工满两年的：市、县国土资源主管部门下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
2.告知听证权利，并依申请组织听证
根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》（现为《自然资源听证规定》）依法组织听证。
3.作出 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》
4.强制执行
国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；（二）申请人民法院强制执行。
（三）重点难点问题分析
1.闲置土地处置程序中，如何保障抵押权人的利益？
《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。第十四条第（二）项规定：无偿收回国有建设用地使用权，闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（青政办发〔2015〕21号）明确规定，闲置土地设有抵押权的，不影响该宗闲置土地处置；若处置方案涉及银行利益，银行应与土地使用权人协商更换抵押品，抵押行为各方应承担各自风险。
从上述规定来看，对于设有抵押权的闲置土地，国土资源管理部门可以按照法律规定予以收回。
对行政机关而言，行政机关在进行闲置土地处置时，应在拟定闲置土地方案及作出无偿收回国有土地使用权决定时书面通知抵押权人，以确保闲置土地处置程序合法。
对抵押权人而言，抵押权人享有知情权，但无法对抗闲置土地收回。因此，建议抵押权人在获知地块被认定为闲置后，及时要求债务人或抵押人提供与闲置土地价值相当的担保，或协商采取相应的救济措施。
2.闲置土地处置程序中，如何对待司法查封？
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第32条规定，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。由于涉及闲置土地处置、债权人权益保护等价值、利益衡量问题，上述规定在行政机关依法处置被法院查封的闲置土地时是否执行、是否存在例外，全国层面暂未发现统一规定。笔者认为，应当综合司法查封时间、土地闲置原因、土地闲置时长等结合个案具体分析。篇幅所限，本文仅作初步梳理。
经检索，多数省市认为行政机关处置闲置土地时需充分考虑司法查封因素，不得擅自处置。比如海南省规定[1]，对司法机关查封的存量国有建设用地，在查封期限内，依法不能收回存量国有建设用地的，待解封或查封期满后，可依法收回土地使用权。江西省规定[2]，对闲置土地涉及诉讼、查封的，市、县自然资源主管部门应及时将闲置土地基本情况、闲置认定、处置意见函告法院。法院在启动闲置土地的司法处置时，市、县人民政府可参与司法竞拍。当司法处置土地价格低于当地标定地价20%的，市、县人民政府可行使优先购买权。安徽省规定[3]，其他原因造成闲置。因司法查封无法开工建设的，各地要积极主动与司法机关协商，达成处置意见，待查封解除后落实相关处置措施。青岛市人民政府规定[4]，闲置土地被法院查封的，国土资源主管部门应当按照生效法律文书和协助执行通知的要求协助执行；协助执行完毕后，按照 《处置办法》和本意见进行处置。
部分省市则规定允许行政机关进行有限处置，比如，广西省规定[5]，针对被认定为因政府及政府有关部门造成的闲置土地，司法查封期间可继续按《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定予以处置。“市、县人民政府在采取协议有偿收回土地使用权、调整土地用途或规划条件、置换土地等涉及转移土地使用权或降低土地资产价值的处置决定前，应与司法机关协商一致；采取协议有偿收回土地使用权方式处置的，收回款项应交由司法机关依法处置。”
结合现有的司法裁判尺度，在司法查封期间行政机关对闲置土地进行处置的，将被法院确认违法[6]。
综上，在司法查封期间，即使地块构成闲置，行政机关也不得擅自对闲置土地进行处置，建议有关机关就闲置土地处置与法院建立会商机制，持续跟踪地块的查封、解除情况。
3.行政机关是否有权选择“闲置土地收回程序”与“因公共利益提前有偿收回土地程序”？
结合前述分析，在构成闲置土地的前提下，针对不同情形可能涉及协议有偿收回闲置土地与无偿收回闲置土地。根据《土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益的需要，行政机关可以在土地使用权期限届满前收回国有土地使用权，并对土地使用权人合理补偿。
实践中，同一宗地可能既符合“闲置土地收回程序”又符合“因公共利益提前有偿收回土地程序”，在此情形下，行政机关是否享有选择权？需区分闲置土地收回方式进行分析:
（1）“协议有偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”
根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府以及不可抗力的原因导致土地闲置或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，行政机关可以与土地使用权人协议有偿收回国有土地使用权。在部分宗地处置的过程中，行政机关在与土地使用权人协商时，往往因双方利益无法达成一致而久拖不决。为加快处置进度，行政机关往往采取单方决定的形式收回。经检索，实践中存在两种法律适用方式，法院对此亦有明确态度：
方式一，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项的规定，单方决定有偿收回土地使用权的，法院持否定观点。比如，在南山（海南万宁）置业有限公司诉万宁市人民政府有偿收回国有土地使用权纠纷一案[7]中，地块因政府原因构成土地闲置，万宁市政府根据《闲置土地处置办法》第十二条单方作出有偿收地决定。对此海南高院认为，根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，采取延长动工开发期限等处置方式进行处置。万宁市政府自认因政府原因导致闲置，但并未提供证据证明在作出涉案有偿收地决定前曾与南山置业公司协商过土地处置的方式，更未达成补偿协议，进而认定万宁市政府单方作出有偿收回决定属于法律适用错误。
方式二，根据《土地管理法》第五十八条的规定单方作出收回决定的，法院予以尊重。比如，在海口博泰隆房地产开发有限公司诉海南省海口市人民政府土地行政管理纠纷一案[8]中，某地块因政府原因闲置，且因规划调整，新的规划中保护林地及一般耕地的内容属于公共利益范围，故海口市政府按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款及《闲置土地处置办法》第十二条第一款第六项的规定，以“促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由，单方决定收回土地使用权。最高院对此种做法予以认可，并指出在闲置土地处置程序中的陈述和申辩不能视同对以“公共利益”为由收回土地进行的陈述、申辩。
综上，笔者认为在同时符合“协议有偿收回闲置土地”和“公共利益为由有偿收回土地”的情形下，行政机关有权选择收回方式。但是需要注意法律适用的准确性，如选择单方收回，则应依据《土地管理法》第五十八条；单方收回程序应与闲置土地处置程序区分，充分保障土地使用权人的陈述、申辩和听证的权利。
（2）“无偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”
实践中，还存在同时符合“无偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”的情形，此时行政机关是否有权选择处理方式？
结合司法裁判，从充分保障行政相对人利益及法律适用的角度，最高院认可在同时符合两种被收回的情形时，行政机关选择有偿收回土地的方式[9]。但笔者认为，行政机关放弃无偿收回土地的手段，采取有偿收回土地的方式，客观上可能造成国有资产流失、面临经责审计等，存在较大决策风险，实务中仍需谨慎考量。
[1] 《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》。
[2] 《江西省自然资源厅关于进一步加强闲置土地处置工作的意见》。
[3] 《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》皖政〔2022〕54号。
[4] 《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》青政办发〔2015〕21号。
[5] 《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》桂政办发〔2018〕140号。
[6] 相关裁判案例，大字集团有限公司诉被上诉人扶余市人民政府收回划拨土地决定一案，（2019）吉行终407号。
[7] 相关裁判案例，南山（海南万宁）置业有限公司诉万宁市人民政府有偿收回国有土地使用权纠纷一案，（2017）琼行终32号。
[8] 相关裁判案例，海口博泰隆房地产开发有限公司诉海南省海口市人民政府土地行政管理纠纷一案，（2019）最高法行申6944号。
[9] 相关裁判案例，蓟县外贸畜产公司诉陵水黎族自治县人民政府收回国有土地使用权纠纷一案，（2015）行提字第27号。