调整房屋征收范围的法律实务

城市作为永续发展的地域空间，是经济、文化、生态、人口等因素的综合产物，随着人类文明的快速发展，城市化进程不断加快，现有的城市建设已不能满足城市发展和人们的需要，势必要对旧城进行改造和对外拓展，征地拆迁成了城市发展的必然选择。一个国家或地方城市化水平高低是衡量一个国家或地区经济发达与否的重要标准。如何处理好城市房屋拆迁与经济增长、城市建设的关系，是一个城市稳定可持续发展的前提和保障。
城市拆迁最主要的表现形式是对国有土地上房屋进行征收，并对房屋所在的国有土地使用权进行收回。这一过程就需要对被征收人进行补偿、安置。早在2011年，国务院就出台了第590号国务院令，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”），各省、自治区、直辖市人民政府也相继出台了实施上述条例的相应地方性法规、地方政府规章等，如新疆维吾尔自治区人民政府在2013年出台了《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（新疆维吾尔自治区人民政府令第187号）。上述两项法规，是新疆维吾尔自治区进行国有土地上房屋征收最主要、最核心的两项法律规定，开展国有土地上房屋征收与补偿安置工作，必须严格按照上述两项法律规定的要求实施。上述法规生效至今均已十年以上，其内容全面具体，对征收项目的论证、决策，对征收决定的作出条件和程序，对补偿安置协议的签订，对依法强制征收的程序均有明确具体的规定。但在实践中，出现部分被征收人不理解征收拆迁工作的意义，或者提出不合理的补偿要求等情况较为常见。绝大部分可以通过耐心细致的工作进行妥善处理，但难以化解的情形依然存在，最终导致出现道路绕行、分叉等情况。虽然法律赋予了征收主体作出《征收补偿决定》、依法强征的权利，但实践中往往存在征收主体作出征收的程序有欠缺，因而不具备强制征收的条件，或征收主体和征收部门不愿意进一步扩大矛盾，不愿轻易实施强制征收程序的情形，那么此时就会出现一种新的处理方式，即将此类被征收人调整出征收范围，不再进行征收（但调整前提是该调整在项目规划和建设上是可行的）。
针对上述情形的处理方式，目前尚无明确具体的法律法规确定其合法性和具体操作程序，但实践中这种做法又是确实存在的。笔者近年来多次为各级政府提供国有土地上房屋征收与补偿的法律服务，也多次参与因此而引起的行政复议、行政诉讼，本文结合笔者自身实务经验，对调整征收范围，特别是将被征收人调出征收范围的合法性、合理性和决策程序做分析论证。
一、关于调整征收范围的合法性
笔者在参与H县房屋征收工作中，某项目征收工作共涉及被征收人168户，在签约期限内共有162户被征收人与H县签订了征收补偿协议，达到了法律规定的90%以上签约率的要求。其余6户居民，普遍提出了比正常补偿标准高出3倍-5倍的补偿要求，就征收补偿协议的补偿数额无法达成一致。虽该项目的征收进展已经达到了作出征收补偿决定的条件，但上述6户居民多次以提起信访、行政复议、行政诉讼等方式阻碍征收工作正常推进，H县政府认为，如对上述6户居民作出征收补偿决定，会引发更为频繁的信访或诉讼，不利于化解矛盾，遂决定调整征收范围，将上述6户居民的房屋调整出了该项目的征收范围，不再进行征收。而上述6户居民真实意愿并非不同意征收，而是希望通过征收获得较高补偿款，在H县政府将其调出征收范围后，6户居民大失所望，6户居民对H县政府提起了行政诉讼，要求确认将其调出征收范围的行政行为违法。
笔者认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》，国有土地上房屋征收是县级人民政府的法定职权，是否征收，征收哪些房屋是H县人民政府根据法定程序，依法具有裁量权的工作职责，根据实际需要而确定，因此，H县人民政府有权对征收范围进行调整。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼必须属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，行政法的利害关系含义明确，行政行为对行政相对人的权利义务产生影响，才是法律意义上的利害关系。案涉房屋征收前属于6户居民各自所有，调整征收范围后仍然属于其所有和使用，其所有的物权权利不受影响，因此，关于本案调整征收范围的行政行为，本案原告不应当拥有诉权。最高人民法院曾发布8起人民法院征收拆迁典型案例（第二批），其中焦吉顺诉河南省新乡市卫滨区人民政府行政征收管理案也阐明了这一观点。
二、关于调整征收范围的合理性
行政行为是拥有公权力的行政机关作出的，对行政相对人会产生影响的权利，因此行政行为的调整，既需要考量合法性，又需要考量合理性。本案中，6户居民反复通过各种程序维权，其核心诉求为将房屋调整出征收范围，导致其合法权益受到影响。笔者在所涉案件答辩中明确指出，在调整征收范围之前，该6户居民提起行政诉讼要求撤销该征收项目的征收决定，如6户居民的诉请得到了支持，最终产生的法律效果是征收决定被撤销，即该行政行为不再存在，不再征收此6户房屋（其余房屋均已完成征收并拆除，不存在撤销可能性）。而H县人民政府调整了征收范围，不再征收此6户房屋，这两个行为的结果是完全一致的。因此，6户居民对调整征收范围的诉求是完全没有逻辑基础的，其实际目的是同意征收，但要取得远高于正常标准的补偿，在H县不再征收其房屋后，6户居民这一目的无法实现，遂反而对调整征收范围的行为提起诉讼。对于这一点，6户居民在庭审中始终无法给出符合逻辑的解释。
人民法院审理后认为，答辩人作出征收决定，其是基于公共利益的考量而作出的行为，公共利益为社会全部或者部分成员所享有的共同性、普遍性、整体性的利益，受益人员是不特定的多数人。原告对征收补偿金额不满，导致征收项目久拖不决，主要影响的是该项目的整体推进，影响的是不特定大多数人在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的公共利益，实际侵害到公共利益的实现，因此将其调整出征收范围具有正当性。
三、关于调整征收范围的决策程序
上文中已经阐述了调整征收范围的合法性和合理性，在笔者代理的案件中也均得到了一审、二审人民法院的支持，但作出行政行为需要程序合法，调整征收范围这一做法在《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》均未规定，因此也没有法律法规确定的程序可以遵循。
笔者认为，调整征收范围是作出征收决定的一部分，调整的程序应当参考作出征收决定的程序进行，即调整后的征收范围应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。需要特别说明的是，《征补条例》于2011年发布，历经土地管理局变更为自然资源局机构改革后，土地利用总体规划和城乡规划已经变更为国土空间规划。应当由相关部门报请，通过县政府常务会议讨论通过，正式作出调整决定后依法送达给被调整的被征收人。这一程序确定后，H县完全按照这一程序作出调整征收范围决定，在该案经人民法院审理过程中，也认为通过上述方式，履行了必要的正当程序。
结语
房屋和土地的征收工作在实践中难度较大，作出各类决定时必须慎重从事，确保行政行为合法合理、程序正当，充分全面考虑对行政相对人合法权益的保护，努力取得最终的良好效果。
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