农村住宅商用的合法性分析及实践案例

乡村振兴对于全党全社会意义非凡，实现乡村振兴，建设社会主义新农村是我国近年来的重要国策，解决好“三农”问题是党和国家工作的核心与重点。近年来，中央出台了一系列政策，依法加强农村宅基地的管理，总体稳慎推进农村宅基地制度改革，通过探索宅基地及农村住宅使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。本文从农村住宅商用法律规定入手，分析农村住宅商用的模式、农村住宅商用法律风险及责任承担等问题，探讨如何盘活闲置农村住宅。
一、农村住宅商用的法律依据
《中华人民共和国民法典》第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
国务院农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（【2019】4号）指出：“鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。”
自然资源部、国家发展改革委联合农业农村部部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（【2021】16号）提出：“在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。“
上述法律及政策文件为国家完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权提供的法律及政策依据。
二、农村住宅商用的模式
农村闲置住宅商业化是一项系统工程，是乡村振兴的重要亮点，需要在坚守改革底线的前提下积极探索和创新。经笔者对于全国农村住宅商业化式的分析，概括出现在全国比较典型的农村住宅商用模式供大家参考。
（一）民宿发展模式——莫干山民宿
1. 地理坐标
浙江省湖州市德清县莫干山镇
2. 商业化方式
民宿+洋家乐
3. 开发模式
以民宿为基础产业，构建多层次产业体系。通过政策扶持、外资引进、人才利用，打造莫干山特色小镇。通过创设了一种由国际文化与中国乡村文化紧密融合的乡村旅游新业态，吸引崇尚回归自然以及向往健康生活的高端白领、外国游客。
4. 模式成效
入选为全国第一批特色小镇、全国美丽宜居小镇，《纽约时报》评选了全球值得一去的45个地方，莫干山排名第18位。
莫干山一带的60多家洋家乐，带动的农民房屋出租收入、流转土地收入等财产性收入超过1.83亿元。
（二）综合发展模式——中郝峪村模式
1. 地理坐标
山东省淄博市博山区池上镇中郝峪村
2. 商业化方式
民宿+农家乐+青年旅社+养老产业
公司+项目+村民入股”
3. 开发模式
依托天然生态优势及地理优势，将村内60户180多间闲置房屋有偿收回，重新进行规划设计，外貌凸显山村风貌，内部更加注重现代舒适，用来大力发展乡村民宿和青年旅社产业。大力发展乡村养生养老产业，利用闲置农村住宅，改造建设各类康养住宅32户，配套康体休闲、无障碍老年活动中心等设施。
规范建设农家乐，统一农家乐管理标准，制定行业规范，统一配送餐饮用具。
4. 模式成效
首批“全国休闲农业与乡村旅游示范点”、“中国乡村旅游模范村”，实现乡村旅游综合收入超千万余元。
（三）互联网农房平台发展模式——十三岗乡模式
1. 地理坐标
安徽合肥市庐阳区三十岗乡
2. 商业化方式
互联网共享农房+借助GIS和VR技术让农房可视化
3. 开发模式
瞄准体量巨大的农村闲置住宅，用互联网共享平台连接起供需双方，以期让这些农村“沉睡的资产”重现生机，释放更多经济红利。
4. 模式成效
有效利用了农村闲置住宅的同时带动了三十岗乡二、三产业的发展。
（四）新疆民宿典型模式——禾木村模式
1. 地理坐标
新疆阿克泰地区布尔津县禾木村
2. 商业化方式
传统村落民宿
3. 开发模式
以民宿为基础，依托丰富的旅游资源，在保护传统村落和乡村风貌的同时，加大基础设施建设，打造特色小镇。
4. 模式成效
首批“全国乡村旅游重点村”、“中国最美的六大古村古镇”，2021年村人均纯收入4.2万元，村集体经济收入为83.5万元。
（五）新疆综合发展模式——塔格拉克村
1. 地理坐标
新疆阿克苏地区温宿塔格拉克村
2. 商业化方式
民宿+农家乐+民俗风情街
3. 开发理念
通过地区文旅集团投入、招商引资和农民自筹，推动房屋出租、转让、改造特色民宿，实施环境整治和房屋提升改造，加大文化元素和民族风情植入力度。
4. 模式成效
“国家乡村旅游重点村“、“中国美丽休闲乡村”，成功创建“归园田居·塔村”乡村旅游品牌，全村村民人均增收3.5万元以上。
三、农村住宅商用的法律风险及责任承担
农村住宅商业化带来巨大商机的同时，也存在着诸多的法律风险。这些风险不仅影响着我们是不是能够合法地利用农村住宅进行商业经营，更可能导致投资亏损，甚至危及人民的生命、财产安全。经笔者总结，比较典型的有四类：
（一）未经批准建设风险
农村住宅商业化，离不开对农民住宅的翻修、重建，目的就是使房屋功能可以用于商业经营。根据现行《土地管理法》等相关法律法规规定，不论是新申请宅基地还是在原有住宅上翻修、重建房屋，均需要得到政府相关部门的批准后才能动工。如未经批准在原住宅翻修、重建的房屋将被认定为违法建筑，相关主管部门有权依法强制拆除。
（二）违反土地使用用途
根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
但是实践中，有人往往会心存侥幸，存在超出规划范围进行建设、违反一户一宅原则、占用基本农田进行建设及存在未批先建等行为，违法建设的农村房屋将会被认定为违法建筑，可能会被强制拆除。根据《土地管理法》第六十六条规定，如未按批准的用途使用土地的，存在由村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准收回土地使用权的风险。
（三）环境污染
近年来，随着旅游业的蓬勃发展，乡村旅游发展的同时也带来了一系列的环境污染问题。
全国比较典型的就是洱海水环境治理案例，2009到2017年期间，洱海周围的餐饮、民宿数量翻了十倍，洱海流域污染负荷排放总量与2004年相比，增加了50%以上。
2017年至2019年期间，大理市对洱海水环境进行治理，对洱海地区的民宿、餐厅都进行了全面的停业整顿，在污水排放处理未达到A级标准前，不允许进行商业经营。洱海水环境治理中共计查处土地违法案件856起，依法拆除违章建筑860户。通过几年对环境整改，2021年洱海水环境综合整治入选中央生态环境保护督察整改见成效典型案例。
（四）质量安全问题
由于城市的快速扩张，城中村住宅的商业化较为普遍。今年的4月29日，长沙429倒塌事故震惊了全国。这次倒塌事故直接导致了53人遇难，该事故充分暴露了农村住宅商用普遍存在的质量问题及质量问题产生的原因。
1、施工队伍不规范
农村住宅施工过程中大量存在包工头、个人或农民自己施工的情形，其施工技术能力及自身综合素质有限，对于房屋的建造仅遵从于户主的要求，而缺乏对于房屋安全隐患的自主性的专业考量，致使农村自建房的施工工艺比较粗糙，安全质量也不能够达标。
2、建设监管制度缺失
根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。由此可见，农村建房在施工过程不监管容易产生质量问题。
3、建设执法不足
部分城市对于规范农村建房出台文件：对2层以下的自建房由乡镇政府和街道办来发建筑规划许可和进行质量监督。受乡镇政府、 街道办事处工作人的专业能力、执法手段等问题影响，通过乡镇综合执法无法保证自建房的质量安全。
4、社会检测机构混乱
长沙429倒塌事故中涉及的质量检测机构湖南湘大工程检测有限公司在自建房改造过程中出具《安全性鉴定报告》，对该自建房屋家庭旅馆4-6层主体结构现阶段安全性鉴定等级评定为Bsu级，可按现状作为旅馆用途正常使用。由此可见，社会检测机构容易出现弄虚作假、徇私舞弊等情况，存在只管“盖章收钱”的现象。
四、律师对农村住宅商用实践建议
农村住宅商业化是一项系统工程，是乡村振兴的重要亮点，需要在坚守改革底线的前提下积极探索和创新，既要增强自身发展动力，又要借助外力，吸引社会资本注入乡村。元正盛业律师团队立足于长期为政府提供优质的法律服务，结合农村住宅商业化的发展及模式，就农村闲置住宅如何商业化提五点相关建议：
（一）加快推进闲置农村住宅摸底调查工作
统计长期闲置农村住宅的数量及面积，按闲置原因进行分类统计，建立台账，从村级层面摸清农村住宅的闲置现状和闲置原因。在此基础上，研判闲置农村住宅中哪些有修缮保存价值、哪些可以就地重建新宅等，初步探析闲置农村住宅的盘活潜力。
（二）加快完善农村住宅使用权交易制度
在村集体、农户和城镇居民及工商资本等个人和企业之间，探索通过租赁、合作、入股等多种交易方式实现闲置农村住宅在供需双方的有效对接。同时加快推进农村住宅闲置背后的宅基地分配、退出、继承、使用权入市等制度的顶层设计。
（三）加强政策联动培育乡村新产业
将盘活闲置农村住宅、美丽乡村建设项目、农业产业化相结合，发挥政策合力，鼓励社会资本立足地区资源禀赋和产业特色，利用闲置农村住宅发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创、电商等乡村新产业新业态。
（四）抓紧构建紧密型利益联结机制
农村住宅可以是商品，也可以是要素，要综合应用商品合作方式和要素合作方式，引导农户、合作社、投资企业、村集体等各方利益主体通过多元化的经营组织形式，从固定收益、保底收益＋二次分红、按股分红等不同利益联结方式中选择适宜的方式构建利益共同体。
（五）强化政府服务和制定配套政策
盘活闲置农村住宅离不开政府支持，政府既要做好完善乡村基础设施、营造乡村宜居环境的硬件服务，还要从建立公平竞争的市场机制、健全城乡要素流动机制、构建乡村“双创”人才机制、创新农村住宅使用权抵押贷款机制等方面强化软件服务。
结语
政府及相关单位不仅要在制度层面加快探索农村宅基地“三权分置”制度改革，还应参考全国农村住宅商业化成功的模式，结合当地的实际，因地制宜，制定出符合当地实际的特色农村闲置住宅商业化模式。盘活闲置农村住宅，让“沉睡”资产变为“活跃”资产，更好地带动我们农村的发展，真正实现乡村振兴。