规则内外：闲置土地的认定与处置（中）

指导律师：罗金川
二、闲置土地的调查认定程序
闲置土地认定的主要依据为《闲置土地处置办法》，部分省市在此基础上进一步细化，但其主要程序基本与《闲置土地处置办法》保持一致，本文将主要依据《闲置土地处置办法》对闲置土地认定程序问题进行梳理，并针对部分需要关注的问题重点说明。
（一）闲置土地认定基本程序
1.下达《闲置土地调查通知书》
市、县国土资源主管部门（现为自然资源主管部门，下同）发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；其他需要调查的事项。
2.当事人说明
国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
3.调查
结合土地开发现状以及国有建设用地使用权人的解释说明等材料，市、县国土资源主管部门进一步履行闲置土地调查职责，并可以采取下列措施：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。
4.下达《闲置土地认定书》
经调查核实构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、情形和依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。
5.公开信息
市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或政府部门。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
（二）重点问题：闲置土地原因认定
土地闲置原因分为政府、政府有关部门原因（简称“政府原因”）、不可抗力及土地使用权人原因，土地闲置的原因对于土地处置具有重大影响。实践中，如无法证明地块不构成闲置，则争议焦点多集中于此。
1、政府原因涉及的主要情形
根据《闲置土地处置办法》的规定，政府原因主要包括以下几种情形：
（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的：虽然从国家政策层面，为从源头上解决闲置土地，要求新供地项目坚持“净地出让”，但仍存在一些历史项目或部分地区未严格执行“净地出让”标准，部分宗地在出让后仍存在遗留拆迁问题，此外，一些特殊项目中，也存在“期地”供应的情况，均可能导致政府部门无法按照土地使用权出让合同的约定交付宗地。此类情形实践中比较容易判断。
（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
上述第（2）（3）项均涉及规划调整或相关政策变化，在土地出让时一般均附带规划指标，确定地块用途及开发强度。虽然依法确定的规划不得擅自改变，但各地因城市发展等客观情况改变城乡规划的情形亦较为常见。除此以外，也存在部分区域被划定为生态保护区等，此类客观政策调整亦导致地块无法按照既定指标进行建设。综合来看，如因政策调整导致建设单位无法按照出让时的规划指标建设的，即可考虑属于政府原因。
（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的：此类情形一般出现在“毛地”出让的情形，地块出让后，因土地上存在征地补偿纠纷和群众信访事项，致使建设单位不能顺利的占有、开发。针对此类情形，需建设单位在处理信访事项时留存相应的证据资料，并及时向国土主管部门反映，以印证此项主张。
（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（6）政府、政府有关部门的其他行为：此类兜底条款在适用时，需综合考虑实际影响地块开发的因素是否能够与上述5类情形类比，是否属于政府部门单方行为，是否客观上影响地块实际开发建设等。
2.不可抗力的主要情形
根据《闲置土地处置办法》第八条第二款的规定，因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。根据《民法典》第一百八十条第二款的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。具体到项目来看，如以此条主张并非企业原因导致的闲置，需由用地单位对不可抗力情况予以证明，并提供相关佐证材料。
3.闲置原因认定典型问题解析
从闲置土地查处与处置的执法、司法实践来看，容易产生争议及混淆的情形主要有以下几点：
（1）司法查封是否可归结于政府原因？
宗地不论何种原因被查封后，土地使用权及其附着物，有可能会在司法程序中被执行，如果在被查封后继续开发土地，为此投入的成本有可能付诸东流。因此，土地使用权人通常会选择暂停或终止开发。此种情形下若被认定为闲置土地，土地使用权人往往以司法查封为由主张未能开发建设属于客观原因，主张其未能开发建设属于“政府、政府有关部门的其他行为”。结合目前行政执法实践及司法裁判尺度，对此问题的处理存在一定争议：
比如，根据广西壮族自治区人民政府发文规定，对于被司法查封前尚不满足闲置土地认定条件，因司法查封导致的闲置土地，可参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置[1]。经公开查询，暂未发现其他地区对此进行明确。
司法实践中，一般认为司法查封不属于政府原因。比如，在刘秋兰诉被万宁市人民政府及第三人万宁春旺远洋捕捞开发有限公司无偿收回国有土地使用权一案中，第三人主张涉案地块竞拍后各种官司不断，至今没有解决，涉案土地也一直在被查封当中，土地闲置并非公司责任。关于涉案土地因多起诉讼被人民法院查封、导致涉案土地无法开发的问题，海南高院认为：本案诉讼纠纷因当事人自身原因所导致，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果。并且，诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》所规定的政府原因，应当认定为企业自身原因。
实际上，土地被查封后，如果查封的司法文书没有明文禁止，土地是可以继续开发的，而且从法律适用角度，司法机关无法直接认定为“政府、政府有关部门”，因此一般情况下司法查封不属于政府原因。为避免导致土地闲置的严重后果，如非法院明确禁止，土地使用权人可以酌情积极报建开发，保证建设进度超过土地闲置土地认定的标准，避免被认定为闲置土地。
（2）主张规划修改无法进行开发建设的，应提供提出报建申请但未被许可的证据
虽然依法确定的土地利用总体规划和城乡规划一经确定不得随意修改，但是因城市发展的客观需要、公共利益的需求，亦存在规划调整的可能，并因此影响土地使用权人进行开发建设。需要注意的是，在闲置土地认定程序中，即使规划调整行为客观存在，如果土地使用权人无法提供曾经依法申请办理规划许可证等报建手续且未被许可的证据材料，将可能被认定为主观上怠于开发，客观上无法证明规划调整与土地闲置有必然联系，进而被认定为因企业原因造成土地闲置。比如，在海南文昌市文泉置业有限公司诉海南省文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权一案[2]中，最高院认为，文泉公司提出案涉地块未开发是因为没有控制性详细规划造成，文泉公司不能证明因政府未批准案涉土地所在片区控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发，且在2005年至2018年长达13年的时间里，文泉公司一直未向主管部门提交报建申请，案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却文昌公司进行开发的理由。
（3）已构成闲置土地的情形下，规划发生调整的，无法认定为政府原因
部分土地闲置时间长达数年，在此期间规划亦有进行调整的可能，行政机关启动闲置土地调查程序后，土地使用权人往往以规划调整为由进行抗辩。针对此情形，一般仍被认定为非政府原因造成闲置。比如，在海南圣安实业有限公司（以下简称“圣安公司”）诉定安县人民政府收回国有土地使用权一案[3]中，圣安公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，土地闲置并非企业原因，不属于法定无偿收回情形。最高院认为，在定安县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。定安县政府作出的土地规划调整行为并不构成对涉案闲置土地无偿收回的阻却。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据该条规定，在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。
笔者认为，虽然本案所依据的关于土地闲置扣除的规定仅为海南省区域性规定，《闲置土地处置办法》对此并无统一规定；但是上述规定符合执法实际、基本法理，值得借鉴和参考。
（4）土地使用权人因经济利益要求调整容积率等未获得审批不属于政府原因
容积率作为体现宗地开发建设强度的重要指标，对于土地使用权人的收益有重要影响，部分土地使用权人在获得宗地后为获得更大利益可能向相关主管部门申请提高容积率。部分土地使用权人提交申请未获许可的，可能因经济效益原因怠于开发，后续在闲置土地认定程序中主张未开发建设属于政府原因。根据《建设用地容积率管理办法》第十三条明确规定，因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。因此，土地使用权人因经济利益要求调整容积率等未获得审批不属于政府原因。
[1] 《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）规定，“4．对已被司法查封但被认定为因政府及政府有关部门造成的闲置土地，可继续按《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定予以处置。对于被司法查封前尚不满足闲置土地认定条件，因司法查封导致的闲置土地，可参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置。市、县人民政府在采取协议有偿收回土地使用权、调整土地用途或规划条件、置换土地等涉及转移土地使用权或降低土地资产价值的处置决定前，应与司法机关协商一致；采取协议有偿收回土地使用权方式处置的，收回款项应交由司法机关依法处置。”
[2] 相关裁判案例，海南文昌市文泉置业有限公司诉海南省文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权一案，（2019）最高法行申7587号。
[3] 相关裁判案例，海南圣安实业有限公司（以下简称圣安公司）诉定安县人民政府收回国有土地使用权一案，（2017）最高法行申5480号。