矿业用地制度的革新与完善

前言
矿业用地作为矿业开发活动的重要载体，其制度设计与管理对于保障矿产资源的合理开发、生态环境的有效保护以及矿业经济的可持续发展具有至关重要的意义。近年来，随着我国经济社会的快速发展以及生态文明建设的深入推进，矿业用地领域面临着诸多新的挑战与机遇。新《矿产资源法》《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》的出台，为矿业用地制度的革新与完善提供了重要的法律依据。本文将从矿业用地的历史沿革、现状与问题出发，深入分析新《矿产资源法》以及《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》对矿业用地制度的调整与优化，并探讨其对矿业用地管理实践的深远影响。
一、我国矿业用地制度的历史沿革
中华人民共和国成立后，政务院于1950年颁布了《矿业暂行条例》。该条例在新中国经济恢复时期发挥了重要作用，为矿业用地制度的建立提供了基础。此后，国务院陆续出台了《矿产资源保护试行条例》《全国地质资料汇交办法》等系列法规，进一步加强了矿产资源的管理和保护，但矿山用地以行政划拨为主，无偿使用，导致矿产资源开发和利用受到限制。
1986年《矿产资源法》首次确立探矿权、采矿权有偿取得制度，但用地依附于矿业权，未独立规范。1996年修订了《矿产资源法》允许矿业权流转，但用地仍按照《土地管理法》单独审批，未对矿业用地的取得方式作专门规定。1998年《土地管理法》明确采矿用地属于建设用地，实行招标拍卖挂牌出让，增加了矿山企业的成本。期间，勘查用地主要通过临时用地方式取得。
2005年为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地制度改革，原国土资源部通过了《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》，同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地，既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益。2012年原国土资源部在山西省范围内扩大试点范围，选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革，探索采矿用地新的供地方式。2016年《全国矿产资源规划》划定267个国家规划矿区，要求优化矿业用地布局，强化规模开发与生态修复。2020年6月，自然资源部印发了《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》，探索采矿用地政策，组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。该份文件标志着此轮采矿用地改革试点工作基本结束。
2022年，自然资源部印发了《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发<2022>202号），进一步明确了矿业用地途径等，但由于矿产资源管理与土地管理的法规、政策未有序衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收等环节存在落地难题，成为矿业发展的限制因素。2024年的新《矿产资源法》在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定，明确了保障矿产资源勘查、开采用地需求的要求，并允许自然资源主管部门通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地
二、我国矿业用地制度的存在的问题
我国矿业用地长期以来面临着一系列复杂的问题。
一是矿业开发活动的无序扩张导致大量土地资源被占用，其中不乏存在一些矿企未经合理规划与审批非法占用土地行为，不仅造成土地资源的浪费，还对生态环境造成了严重破坏。例如，在山西省检察机关督促整治浑源矿企非法开采行政公益诉讼案（详见：最高人民检察院第四十批指导性案例）中【1】，山西浑源A煤业有限公司在未办理建设用地使用手续的情况下非法占用农用地，造成农用地大量毁坏，涉及耕地面积达9305亩。
二是矿业用地的复垦与生态修复工作滞后，许多废弃矿山企业长期处于荒芜状态，土地生态系统功能难以恢复，给当地的生态环境和经济社会发展带来了诸多负面影响。例如，在包头市检察机关督促修复九峰山区域生态环境公益诉讼系列案中（详见：内蒙古自治区人民检察院发布山林保护协作公益诉讼典型案例）【2】，李某某、姜某某等人未经批准在包头市土默特右旗九峰山以破坏式手段开采原煤，开采区域面积约426余亩，九峰山生态环境和资源遭到严重破坏，国家利益和社会公共利益受到侵害。后包头市检察院就此事对包头市自然资源局行政公益诉讼立案并制发诉前检察建议，督促其对李某某等人非法采矿造成的生态环境损失进行鉴定和生态修复评估，并监督李某某等人对被破坏的生态环境进行修复，或由自然资源局组织第三方对被破坏生态环境进行修复。
三是土地管理制度与矿业用地的实际需求存在矛盾，根据《土地管理法》及有关法律、法规规定，矿山开采用地只能占用建设用地，而我国大部分矿产资源在山区及农村，该部分土地多为集体土地，需要经过相对繁琐的征用、征收程序才可勘查、开采，增加了矿业企业的成本和时间投入。例如，在白某与乌拉特中旗某矿业股份有限公司等涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷案件中（[2022]内08民终276号），乌拉特中旗某矿业股份有限公司依照协议，获得了在草场开展勘探作业的权利。然而，后续在草场赔偿方面，该公司未能与草场使用权人达成共识，进而引发了诉讼，使得该矿业公司被诉至法院。
四是受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素影响，“矿合法，地不合法”现象长期存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题，矿山企业及管理人员不慎就被行政处罚或追究刑事责任。例如，在列入人民法院案例库的贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院办理的贵州黄平某实业有限公司等非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案中（入库编号：2024-11-1-347-004），法院认为：被告单位某实业公司非法占用农用地进行采矿，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，构成非法占用农用地罪。某实业公司在取得采矿许可证后，为规避违规占用农用地采矿，将占用的农用地面积化整为零，应对全部非法占用的农用地面积承担责任。被告人林某是某实业公司的直接责任人员，应承担单位犯罪的相应责任，按非法占用农用地罪处罚。某实业公司非法占用农用地的行为，对被占用的土地造成了生态破坏，应对其非法占用农用地所破坏的土地资源环境进行修复。被告单位虽然取得采矿许可证，但未依法办理土地征用、林地占用手续，采取劳务分包方式化整为零、转嫁法律责任，造成农用地大量毁坏、严重破坏生态环境的，应当对全部非法占用的农用地面积承担刑事责任和民事责任。
五是矿业用地的权益保障机制不完善。矿山企业与当地政府、农民之间的利益分配不均衡，容易引发各种矛盾与纠纷，影响矿业开发的稳定性和可持续性。
三、新《矿产资源法》对矿业用地制度的调整
（一）统筹规划矿业用地及明确矿业用地范围
新《矿产资源法》第三十四条强调了矿业用地规划的重要性，加强矿产资源规划与土地利用总体规划、城乡规划等相衔接，要求编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求，从源头上科学合理地确定矿业用地的规模、布局和用途。有助于避免矿业开发活动对其他重要土地资源的不合理占用，促进土地资源的集约节约利用。同时，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十二条明确了矿业用地包括勘查用地和采矿用地，勘查用地包括地质勘查作业，以及为满足地质勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等临时使用的土地。采矿用地包括采掘矿产资源等采矿作业，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等临时或者永久使用的土地。
（二）完善矿业用地权益保障机制
在矿业用地权益保障方面，新《矿产资源法》及《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》作出了诸多积极的调整。首先，新《矿产资源法》第三十四条第二款、第三款明确了县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、出租、作价出资等方式使用土地。开采战略性资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十三条、第四十四条、第四十五条进一步细化了勘查矿产资源需要使用土地的，经县级以上人民政府自然资源主管部门批准，可以临时使用土地。临时使用土地的期限与探矿权期限一致。 开采战略性矿产资源征收农民集体所有土地的，应当按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定的程序和补偿标准实施征收。开采矿产资源使用的土地，可以以协议方式出让。上述法律、法规要求矿山企业在占用土地时，必须保障土地所有者和使用者的合法权益。不仅有助于缓解矿山企业与当地政府、居民之间的矛盾，还能促进矿业开发活动的顺利开展。其次，强调了矿业用地的流转机制，允许矿业用地在符合规划和用途管制的前提下，依法进行流转，将有利于提高矿业用地的利用效率，实现土地资源的优化配置。
（三）规范露天开采战略性矿产资源的临时用地问题
《矿产资源法》第三十四条第三款明确了露天开采战略性矿产资源占用土地，须经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；此外，为了保护农民有地可耕，若临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，必须确保“原地数量不减少、质量不下降、农民权益有保障”。同时，为了保障矿山企业的实际需求，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十六条第一款规定将“露天开采战略性矿产资源的采掘场所以及为堆放采出的矿石、废石、废渣等需要使用土地的”也作了《矿产资源法》第三十四条第三款规定的论证、审批的同等要求。此外，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十六条第二款明确，露天开采战略性矿产资源外并且属于本地区优势矿产的矿产资源，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，可以依据省、自治区、直辖市的地方性法规规定临时使用土地。即地方政府可以针对本地区优势矿产的矿产资源，在制定、修改对应地方性法规时，充分考虑实际需求，允许露天开采具体优势矿产的矿产资源时，可以临时使用土地。
（四）强化矿业用地复垦与生态修复责任
生态环境保护是矿业用地管理的重要目标之一。新《矿产资源法》对矿业用地复垦与生态修复责任作出了更为严格的规定。明确矿企是矿业用地复垦与生态修复的责任主体，要求其在矿业开发活动结束后，必须按照相关标准和要求，对占用的土地进行复垦和生态修复，恢复土地的生态功能。同时，规定了政府对矿业用地复垦与生态修复的监管职责，要求政府加强对矿企复垦与生态修复工作的监督检查，确保其履行相关义务。此外，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第六十条还规定矿区生态修复费用提取机制，设立矿区生态修复费用专用账户，足额提出矿区生态修复费用，督促矿山企业积极履行矿区地质环境恢复治理、地貌重塑、植被恢复、土地复垦等职责，这将有助于提高矿企履行复垦与生态修复责任的积极性，促进矿业用地生态环境的有效恢复。同时，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第六十二条规定，矿区生态修复验收合格后，土地权利人应当加强监护和利用，防止抛荒和违法占用。
四、矿业用地制度革新对矿业企业的影响及应对
（一）促进矿业用地的集约节约利用
新《矿产资源法》及其配套法规的实施，为矿业用地管理提供了更为明确和具体的法律依据。随着矿业用地规划与审批制度的优化，矿业开发活动将更加科学合理，矿业用地的规模和布局将更加符合经济社会发展和生态环境保护的要求。将有助于减少矿业用地的浪费，提高矿业用地的利用效率，促进矿业用地的集约节约利用。同时，矿业用地复垦与生态修复责任的强化，促使矿企在开发过程中更加注重土地资源的保护和合理利用，推动矿业用地向集约节约利用方向发展。
（二）保障矿业用地相关方的合法权益
新《矿产资源法》在完善矿业用地权益保障机制方面作出了诸多积极调整，明确了矿业权人依法使用土地的方式和程序，保障了土地所有者和使用者的合法权益。这不仅有助于缓解矿山企业与当地政府、居民之间的矛盾，还能促进矿业开发活动的顺利开展。矿业企业应当积极响应法律要求，加强与当地政府、居民的沟通协调，确保在占用土地时依法依规，保障相关方的合法权益，共同推动矿业经济的可持续发展。
（三）推动矿业用地生态环境的有效恢复
新《矿产资源法》对矿业用地复垦与生态修复责任作出了更为严格的规定，明确了矿企作为责任主体的地位，要求其在矿业开发活动结束后必须履行复垦和生态修复义务。矿业用地复垦与生态修复责任的强化，将促使矿企更加重视矿业用地的生态环境保护工作。在矿业开发活动过程中，矿企应采取更加有效的措施，减少对土地生态环境的破坏。在矿业开发活动结束后，矿企将按照相关标准和要求，积极履行复垦与生态修复责任，恢复土地的生态功能。
说明：本文引用的《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》尚未生效，最终以自然资源部颁布实施的《矿产资源法实施条例》为准。
[注释]
【1】.https://alphalawyer.cn/#/app/tool/result/%7B%5B%5D,%7D/detail/A5C3C6642A1D69F7FAF11F30E914011E?focus=1&relation=411764746&queryId=7c90e480516611f0b42d0c42a1b846a6
【2】.https://alphalawyer.cn/#/app/tool/result/%7B%5B%5D,%7D/detail/C8BB3941E790FA28FA16E25E3230647B?focus=1&relation=411767324&queryId=5287729e516711f0b42d0c42a1b846a6