编者按：李君临律师深耕再审抗诉法律实务，办理了大量疑难复杂民刑案件。其新近在人民出版社出版的《再审抗诉前言与实务》一书，对提升律师、企业法务等法律工作者思维能力、专业能力、写作能力均有较大帮助；对司法官提升司法能力、立法者提升立法能力亦有一定助益；对法学科研人员也是颇为难得的研究素材。为此，经该书作者及出版社授权，小编特选取该书部分内容在此刊发，以飨读者。
本文发端于南充市国土局与一家民营企业之间发生的连环诉讼，其中一桩重点诉讼，该民营企业向国土局索赔损失3亿余元，案经四川高院一审、最高法院二审、最高法院再审审查，最终由最高法院定谳。虽然法院生效裁判支持了民营企业，看起来似乎有利于营商环境建设；但无论国家机关抑或民营企业，均有权得到公平正义；如果一个地方连国家机关都不能得到公平正义，营商环境恐好不到哪去。
南充鑫达公司竞拍土地成功后，本应当缴付土地出让金1.3亿余元。但其认为已有生效判决判令南充市国土局应在约2700万元额度内向其出让土地约57亩，遂持生效判决向南充市国土局主张抵销。南充市国土局不同意抵销，双方遂发生连环诉讼。
案件源起：南充市西河综合整治开发工程
事情还得从头说起。1998年10月21日，四川省南充市人民政府向所属顺庆区人民政府、市政府有关部门发出南府发(1998)229号《关于建设西河综合整治开发工程有关政策的通知》（简称《229通知》），主要内容为：西河综合整治开发工程系南充市重点工程之一，为加速启动和实施西河综合整治开发工程，在财政无力投入的情况下，凡自愿投资西河综合整治工程修建防洪堤或其他市政基础设施的境内外投资者，可以优先取得西河小区开发权或土地使用受让权。凡投资500万元以上进行防洪堤或市政基础设施建设的，土地使用权出让金按95%计收；投资1000万元以上的，土地使用权出让金按90%计收。
四川省南充市鑫达房地产开发有限公司（简称鑫达公司）根据《229通知》精神，投资参与了西河防洪堤工程。工程完工后，鑫达公司因认为南充市国土资源局（简称南充市国土局）未履行《229通知》中有关优惠出让土地的承诺，且自己多年维权未果，遂于2010年向南充中院提起诉讼。
2010年8月26日，南充中院受理鑫达公司诉南充市国土局国有建设用地出让权纠纷一案。该案中，鑫达公司主张其投入西河整治开发工程的总投资额度为3205万元，故请求南充市国土局按单价40.5万元/亩向其出让并交付约80亩土地的国有建设用地使用权。
2010年11月17日，南充中院作出（2010）南中法民初字第56号民事判决（简称56号判决），判决南充市国土局按总金额26937486.60元并以每亩47万元价格，在西河区域范围或相邻区域向鑫达公司出让国有建设用地57.31亩，土地出让金按每亩47万元下浮10%计收。
56号判决送达后，南充市国土局没有上诉，该判决发生法律效力。其后，鑫达公司向南充中院申请执行，南充中院以（2011）南中法执字第1-1号立案执行。再其后，南充市国土局不服56号判决，向四川高院申请再审。四川高院于2012年11月1日作出（2012）川民申字第1233号民事裁定，提审该案。2014年2月19日，四川高院作出（2013）川民提字第141号民事裁定，以事实不清撤销原判，发回南充中院重审。
重审后，南充中院作出(2014)南中法民初字第68号民事判决，驳回鑫达公司全部诉讼请求。宣判后，鑫达公司、南充市国土局均不服，均向四川高院提起上诉。2016年8月31日，四川高院作出(2016)川民终194号民事判决，驳回双方上诉，维持原判。
案涉地块“望天坝1号”首次拍卖
2011年，南充市土地交易中心拟通过拍卖方式出让南充市顺庆区望天坝1号地块。为此，其就相关拍卖出让事宜制发《国有建设用地使用权拍卖出让须知》（简称《拍卖出让须知》），主要内容为：
1.竞得人在签署成交确认书后30日内须向南充市财政局指定账户交纳全部拍卖成交总价款的50%；在签署成交确认书后90日内须向南充市财政局指定账户再交纳全部拍卖成交总价款的30%；在签署成交确认书后180日内须交清全部拍卖成交总价款。
2.竞买履约保证金可抵充拍卖价款，也可在竞得人交清全部拍卖成交总价款后退回。出让方负责在竞得人交清全部拍卖成交总价款后向竞得人交地。竞得人应按相关规定和出让人签订《国有土地使用权出让合同》。
3.成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。竞得人不履行拍卖文件条款之规定，不按《出让国有建设用地使用权拍卖成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》约定期限和额度交纳成交总价款的，除按国家、省、市有关规定由相关部门予以处罚外，竞得人（受让人）必须按《国有建设用地使用权出让合同》30条、32条之规定全部承担违约责任，竞买履约保证金不予退回，一定期限内取消竞得人在南充市参加国有建设用地使用权招标拍卖竞买资格。
2011年8月26日，鑫达公司通过公开竞拍以482万元／亩、总价款13386.345万元竞得望天坝1号地块（净用地27.7725亩）使用权。同日，鑫达公司与南充市国土局签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》（简称《成交确认书》），主要内容为：
1.竞得人必须按本宗土地拍卖须知约定的时间、地点签订《拍卖国有建设用地使用权成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》一式三份。若不按时签订，竞得人应承担全部法律责任。
2.竞得人在签署拍卖成交确认书后30日内向南充市财政局指定账户交纳全部拍卖成交总价款的50%；自签署拍卖成交确认书90日内向南充市财政局指定账户再交纳全部拍卖成交总价款的30%；自签署拍卖成交确认书180日内交清全部拍卖成交总价款。
3.竞得人若违反上述条款之一，保证金不予退还，同时取消竞得人竞得资格，竞得人按《国有建设用地使用权出让合同》30条、32条之规定承担全部违约责任，一定期限内取消竞得人在南充市参加国有建设用地使用权招标拍卖竞买资格。拍卖人向竞得人交付本宗拍卖标的物的时间按本宗土地拍卖须知相应条款执行。
4.成交确认书载明竞得人已交保证金1300万元。
此后，双方因故一直未就该宗土地签订国有建设用地使用权出让合同，鑫达公司亦未按《拍卖出让须知》《成交确认书》规定交付土地出让金。
确认抵销无效之诉
2011年9月28日，鑫达公司向南充市国土局送达《关于法院生效判决履行有关问题的函》（南鑫房函[2011] 15号），要求南充市国土局以2010年已生效的56号民事判决确定的47万元／亩的价格按90%比例计算并抵销其竞买的“望天坝1号地块”27.7725亩土地的出让金。
2011年12月13日，南充市国土局向四川省南充市顺庆区人民法院（简称顺庆法院）提起诉讼，请求确认鑫达公司《关于法院生效判决履行有关问题的函》中行使抵销权的行为无效。顺庆法院以（2012）顺庆民初字第221号立案后，鑫达公司提出管辖权异议，顺庆法院作出（2012）顺庆民管字第6号民事裁定（简称6号裁定），驳回鑫达公司管辖异议。鑫达公司不服，上诉至南充中院。南充中院于2014年4月28日作出（2012）南中法民终字第383号民事裁定，裁定撤销6号裁定，并由南充中院管辖该案。
之后，南充中院以（2014）南中法民初字第80号立案。审理中，鑫达公司于2013年6月15日提出反诉，请求确认鑫达公司向南充市国土局送达的《关于法院生效判决履行有关问题的函》中行使债务抵销权的行为有效并要求南充市国土局办理土地使用权证。
2014年5月5日，南充市国土局向南充中院申请撤诉；同月21日，南充中院以（2014）南中法民初字第80裁定准许其撤诉。2014年6月20日，鑫达公司向南充中院申请撤回反诉；同月27日，南充中院以80-1号裁定准许鑫达公司撤回反诉。
南充市国土局解除合同
2012年9月11日，顺庆法院（2012）顺庆民初字第221号案（确认抵销无效之诉）审理期间，南充市国土局向鑫达公司发出《关于收回四川省南充市鑫达房地产开发有限公司位于望天坝1号地块国有建设用地使用权的通知》（南土资函[2012]200号，简称《200号通知》），主要内容为：
目前为止，你公司仅在竞拍时交纳了1300万元竞买保证金，其余的钱分文未交。虽经我局多次催告，你公司仍未履行相应义务。经研究，现通知如下：
1.解除你司与我局于2011年8月26日成立的望天坝1号地块国有建设用地使用权出让合同，并注销你司与我局签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》；
2.没收你司交纳的1300万元竞买保证金；3.我局保留追究你司因严重违约给我局造成损失的权利。
2012年9月15日，鑫达公司回函（南鑫房函[2012]08号）称：
1.《200号通知》在法律层面意思表示前后矛盾、难以理解。
首先，南充市国土局到底是要求继续履行还是要求解除双方的国有建设用地使用权出让合同。南充市国土局已于2011年12月13日向顺庆法院起诉请求判决鑫达公司履行国有建设用地使用权出让合同约定的支付相应土地出让金的合同义务，鑫达公司已积极应诉。
鑫达公司从未表达过不履行该合同的意思，只是提出了履行合同的方式问题。鑫达公司无从知道南充市国土局对国有建设用地使用权出让合同的真实意思表示。
其次，南充市国土局与鑫达公司之间的国有建设用地使用权出让合同属平等主体之间的民事合同而非主体不平等的行政合同。南充市国土局依法没有权利通过行政手段（行政处罚）没收鑫达公司交纳的1300万元竞买保证金，该行为明显违法。南充市国土局与鑫达公司之间的国有建设用地使用权出让合同纠纷正在审理中，《200号通知》足以显示南充市国土局利用其强势行政地位藐视法庭。
2.《200号通知》依法无效。
南充市国土局向顺庆法院起诉请求履行国有建设用地使用权出让合同的意思表示是真实的，应确认要求解除合同的行为无效。南充市国土局对鑫达公司进行行政处罚没收竞买保证金既没有法律依据也超越职权，违反《行政处罚法》第3条、第15条规定，依照《合同法》第52条规定，该行政处罚无效。
3.依据《合同法》第99条规定，南充市国土局与鑫达公司互负债务具有可抵销性。
4.南充市国土局有义务尽快开展抵销债务之结算工作，而不是无理、违法进行拖延等。
望天坝1号地块二次拍卖
2013年4月19日，鑫达公司向南充市国土局送达《关于望天坝1号地块重新拍卖的函》，载明：该宗地已拍卖给鑫达公司，若重新拍卖必然出现“一女二嫁”，引发民事赔偿。土地使用权出现异议依法不得拍卖。贵局作为该宗土地的民事平等主体，不能自居土地管理者的强势地位，应当以债务人身份面对当事人、面对法律，等待已经起诉还在审理案件的判决结果出来后，再予以处置较为妥当。
2013年5月29日，南充市土地交易中心就出让顺庆区望天坝1号地块等国有建设用地使用权在南充日报刊登《南充市国有建设用地使用权出让公告》（南市土公[2013]14号），载明拍卖地块公告时间、领取资料时间、报名时间及拍卖时间。
2013年6月20日，该次国有土地使用权拍卖在南充市国土局二楼会议室如期举行。拍卖结果为四川世纪安泰实业有限公司（林缨）以每亩562万元竞得该出让标的。同日，南充市国土局与安泰公司林缨签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，确认成交土地面积（净用地）35.2995亩、成交金额合计19838.319万元。
2013年6月26日，南充市国土局与安泰公司及林缨签订编号511300-2013-025、电子监管号5113002013B01154的《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人于2013年7月20日之前向出让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款19838.319万元，出让人在2013年10月20日前将出让宗地交付受让人。
2013年7月26日，南充市国土局向受让方交付了标的土地。
2013年8月5日，南充泰达置业有限公司（简称泰达公司）经南充市工商行政管理局核准登记注册成立。同月22日，安泰公司、泰达公司、林缨分别向南充市国土局提出变更出让合同主体申请，以土地竞拍报名申请时明确表示联合成立新公司开发为由，申请将编号5113002013B01154的合同主体由安泰公司及林缨变更为泰达公司，相应债权债务由泰达公司承担。
2013年8月27日，南充市国土局与泰达公司签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，将编号511300-2013-025的土地出让合同受让人由安泰公司及林缨变更为泰达公司。
基于此前已收取了受让方土地出让金等款项，南充市国土局于2013年10月22日向泰达公司颁发了证号为南充市国用（2013）第025456号（座落顺庆区望天坝1-1号地块，使用权面积18515㎡）、南充市国用（2013）第025157号（座落顺庆区望天坝1-2号地块，使用权面积5018㎡）的国有土地使用权证。其后，泰达公司先后取得《建设用地规划许可证》《企业投资项目备案通知书》《土石方临时施工许可证》，并着手开发建设。
鑫达公司诉请二次拍卖无效
2014年，鑫达公司就南充市国土局二次拍卖望天坝1号地块向四川高院起诉，请求确认南充市国土局与泰达公司所签土地出让合同无效，并请求判令南充市国土局立即将望天坝1号地块交付鑫达公司。四川高院于2014年4月16日立案受理后，于2015年6月12日作出（2014）川民初字第23号民事判决，驳回鑫达公司全部诉讼请求。
四川高院裁判理由认为，首先，鑫达公司与南充市国土局之《成交确认书》系双方真实意思表示，合法有效。虽然双方未能签署土地使用权出让合同，但《成交确认书》及相应拍卖出让公告、须知等附件明确约定了出让标的、价款、履行期限、违约责任等内容，已具备土地使用权出让合同主要条款。因此，该院确认双方土地使用权出让合同已经成立。
其次，南充市国土局在请求确认鑫达公司债务抵销无效的情况下又作出新的民事行为，要求解除双方出让合同，违反诚实信用原则，解除无效。
再次，鑫达公司诉请确认泰达公司与南充市国土局所签土地使用权出让合同无效，缺乏充分事实依据，该院不予支持。
最后，泰达公司受让案涉土地合法，并依法办理了不动产登记及开发建设。南充市国土局与鑫达公司出让合同虽合法有效，但已事实上履行不能，对此南充市国土局构成根本违约。因鑫达公司仅提出继续履行请求，未提出违约赔偿请求，故依法驳回其诉讼请求。
鑫达公司不服一审判决，向最高法院上诉；南充市国土局认可一审判决结果，但不服裁判理由中对其构成根本违约之认定，亦向最高法院上诉。最高法院于2016年3月14日立案，于2016年9月29日判决驳回双方上诉，维持原判。
最高法院裁判理由认为，一方面，鑫达公司可否行使抵销权以抵销其债务需要人民法院裁决确认，南充市国土局可否行使解除权亦取决于抵销权行使的有效与否。在鑫达公司要求以抵销方式履行债务的诉讼尚待司法确认之时，南充市国土局不能行使解除权。然而，南充市国土局却在双方抵销权争议尚在诉讼期间向鑫达公司送达解除通知，并另行将案涉土地出让给泰达公司，导致其与鑫达公司之间的出让合同在事实和法律上已不能履行，致使鑫达公司合同目的落空。据此，一审法院认定其构成根本违约并无不当，故南充市国土局上诉请求不能成立。
另一方面，鑫达公司虽主张南充市国土局与泰达公司存在恶意串通，但并无充分证据证明。因此，一审法院认定南充市国土局与泰达公司之间土地出让行为合法有效，并无不当。鑫达公司主张南充市国土局与泰达公司之间土地出让合同无效的上诉请求，亦不能成立。南充市国土局与鑫达公司出让合同事实上已不具备继续履行可能性，鑫达公司上诉请求继续履行与南充市国土局订立的土地出让合同，于法无据。
鑫达公司诉请三亿违约赔偿
鑫达公司诉请确认望天坝1号地块二次拍卖无效之驳回判决生效后，鑫达公司以生效判决确认南充市国土局根本违约为由，于2017年向四川高院诉请南充市国土局违约赔偿3亿余元。
四川高院于2017年1月18日受理后，于2017年5月2日作出一审判决。四川高院认为，生效判决已确认南充市国土局根本违约，故南充市国土局应依法赔偿鑫达公司损失，遂判令南充市国土局双倍返还鑫达公司定金计2600万元，另向鑫达公司支付违约金2200余万元，合计4800余万元。
鑫达公司认为四川高院判赔金额太少；南充市国土局认为自己不应承担违约责任，即使承担，一审判赔金额亦属过高。故双方均向最高法院上诉。
最高法院于2017年7月24日二审立案，于2017年10月24日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。其中，最高法院驳回南充市国土局上诉之根本理由在于，最高法院（2016）最高法民终187号判决（简称187号判决）作为生效判决，已确认南充市国土局构成根本违约。南充市国土局虽主张其已就该案向最高法院申请再审并向最高人民检察院（简称最高检察院或最高检）提起抗诉，但并未提供证据证明187号判决已被撤销。
可见，对南充市国土局而言，在违约赔偿之诉中，187号判决是一道绕不过去的坎。只要187号判决未被撤销或中止执行，南充市国土局就不可能打得赢违约赔偿之诉，无非是赔多赔少的问题。
南充市国土局尝试推翻187号判决
2016年的187号判决作出后，南充市国土局向最高法院申请再审，最高法院于2019年12月5日作出（2019）最高法民申5118号民事裁定，驳回南充市国土局再审申请。
南充市国土局再审请求为维持原判决结果，但纠正判决理由中关于其根本违约的认定。
最高法院认为，其一，187号判决在法院认为部分对事实的评述不具有既判力，南充市国土局在187号案中属胜诉方，其对再审请求没有独立的诉权利益，故对其再审申请本不应受理，受理后亦无需再进行实质审查。其二，187号判决在说理部分指出南充市国土局根本违约行为的责任承担问题不属本案审理范围，指明双方可另行解决，符合客观实际，并无不当。综上，南充市国土局再审申请应予驳回。
研究与思考
我不赞同四川高院和最高法院裁判，认为本案有以下几个问题值得思考：
一、谁在根本违约
四川高院和最高法院均认为，南充市国土局在其与鑫达公司抵销权争议尚在诉讼中即通知鑫达公司解除土地使用权出让合同，违背诚实信用原则，构成根本违约。
但是，对于该出让合同而言，鑫达公司的合同目的是取得土地使用权，而南充市国土局的合同目的是收取土地出让金；并且，《成交确认书》对竞得人支付土地出让金之期限及违约后果有清晰约定。
首先，2011年8月26日，鑫达公司以总价约1.34亿竞得望天坝1号地块。按《成交确认书》，鑫达公司最迟应在2011年9月25日支付50%土地出让金，约6700万元；但其除在竞拍前缴纳竞买保证金1300万元外，竞得后分文未付。其于2011年9月28日持南充中院2010年56号判决要求行使抵销权，事实上已经构成迟延付款。
其次，鑫达公司主张依据《合同法》第99条，其有权主张抵销；但《合同法》第99条规定的抵销须债务标的物种类、品质相同，并非不同种类亦可任意抵销。鑫达公司主张抵销的债权依据乃南充中院56号判决，而该判决是让南充市国土局向鑫达公司依法出让土地，并非南充市国土局向鑫达公司给付款项。可见，南充市国土局基于56号判决对鑫达公司所负债务系行为，而鑫达公司基于《成交确认书》对南充市国土局所负债务系金钱给付，两者并非同类债务，遑论品质异同。
再次，我们不妨以最大善意揣度鑫达公司，想象它本来是根据《合同法》第100条主张抵销，诉讼庭审时口误说成了第99条。虽然第100条规定标的物种类、品质不相同时，一方主张抵销须经对方同意，但鑫达公司可主张其发函行使抵销权之行为便是在与南充市国土局协商。饶是如此，南充市国土局向法院诉请确认抵销无效，表明其不同意鑫达公司之抵销主张。故，鑫达公司无权强行抵销。
最后，似乎也是最重要的一点，从法经济学角度考量，即使鑫达公司可以抵销，但56号判决确认的鑫达公司对南充市国土局的债权所对应金额至多约2700万元，而鑫达公司应交的土地出让金约1.34亿元。亦即，即使法院判决可全额抵销，鑫达公司仍应向南充市国土局补款约9400万元。从而，无论抵销权诉讼结果如何，鑫达公司均已构成迟延付款。
综上，按照《成交确认书》载明之土地出让合同第30条之约定，受让人延期付款超过6个月，出让人有权解除合同。即，自2012年3月26日起，南充市国土局便有权解除土地出让合同。南充市国土局于2012年9月11日向鑫达公司发出解除合同通知，其时出让方解除条件已成就且未超过合理期间。反而，鑫达公司迟至2014年4月左右才向法院诉请南充市国土局继续履行合同，试图以此否认南充市国土局2012年解除通知之效力，似有已超过合理期间之嫌。
二、南充市国土局谜之操作
我认为，本案中南充市国土局至少有两项操作令人费解：
其一，鑫达公司持56号判决向南充市国土局主张抵销，因标的物种类不同，南充市国土局只需发出不同意之意思表示即可，为何非要提起一个请求确认抵销权无效的诉讼。
其二，既然提起了确认抵销权无效的诉讼，为何不等到诉讼结果尘埃落定之后再行出让土地，非要在案件未拿到生效裁判之前进行二次拍卖。
三、裁判理由之既判力研究
南充市国土局就187号判决向最高法院申请再审，最高法院驳回该再审申请之核心理由为，187号判决结果是南充市国土局胜诉，只是在判决理由中认为南充市国土局构成根本违约，而裁判理由无既判力，故南充市国土局申请再审无诉的利益，应予驳回。
但事实上，在2017年结案的违约赔偿之诉中，无论四川高院还是最高法院，均是根据2016年187号判决直接、充分认定南充市国土局应当承担违约责任。于此，法学理论与司法实践出现背离。法学理论一般认为，仅生效判决之判决主文具备既判力，裁判理由不具备既判力；但本案中，187号判决后续的违约赔偿之诉，两级法院均对南充市国土局是否构成根本违约不予审理，并径行采信187号判决之裁判理由作为后续判决之逻辑前提。此裁判逻辑是否妥当，值得进一步商榷。
此外，南充市国土局就187号判决申请再审，最高法院于2019年作出驳回裁定。其时，最高法院应当已经知道2017年的违约赔偿之诉直接采信了187号判决的裁判理由，这种情况下最高法院仍称南充市国土局申请再审无诉的利益，亦有进一步探讨空间。
在我看来，在违约赔偿之诉中，最高法院以业已生效的187号判决认定南充市国土局构成根本违约，判决南充市国土局赔偿鑫达公司近5000万元，故南充市国土局就187号判决申请再审，显然有诉的利益。否则，就会导致目前这种鑫达公司作为买受人违约不交土地出让金，南充市国土局作为出卖人倒赔近5000万元的判决无法得到救济。南充市国土局作为国家行政机关，其赔偿款无疑来源于国家财政资金。现有生效判决恰如本章标题——买方不交土地款，国家倒赔5000万，其法理依据存疑。
附：南充市国土局与鑫达公司建设用地使用权纠纷系列案件梳理图
因南充市国土局与鑫达公司之间诉讼繁多，颇显错综复杂，为便于读者理解，故此将双方间发生的与本章内容有关的主要诉讼图示如下：
本文发端于南充市国土局与一家民营企业之间发生的连环诉讼，其中一桩重点诉讼，该民营企业向国土局索赔损失3亿余元，案经四川高院一审、最高法院二审、最高法院再审审查，最终由最高法院定谳。虽然法院生效裁判支持了民营企业，看起来似乎有利于营商环境建设；但无论国家机关抑或民营企业，均有权得到公平正义；如果一个地方连国家机关都不能得到公平正义，营商环境恐好不到哪去。
南充鑫达公司竞拍土地成功后，本应当缴付土地出让金1.3亿余元。但其认为已有生效判决判令南充市国土局应在约2700万元额度内向其出让土地约57亩，遂持生效判决向南充市国土局主张抵销。南充市国土局不同意抵销，双方遂发生连环诉讼。
案件源起：南充市西河综合整治开发工程
事情还得从头说起。1998年10月21日，四川省南充市人民政府向所属顺庆区人民政府、市政府有关部门发出南府发(1998)229号《关于建设西河综合整治开发工程有关政策的通知》（简称《229通知》），主要内容为：西河综合整治开发工程系南充市重点工程之一，为加速启动和实施西河综合整治开发工程，在财政无力投入的情况下，凡自愿投资西河综合整治工程修建防洪堤或其他市政基础设施的境内外投资者，可以优先取得西河小区开发权或土地使用受让权。凡投资500万元以上进行防洪堤或市政基础设施建设的，土地使用权出让金按95%计收；投资1000万元以上的，土地使用权出让金按90%计收。
四川省南充市鑫达房地产开发有限公司（简称鑫达公司）根据《229通知》精神，投资参与了西河防洪堤工程。工程完工后，鑫达公司因认为南充市国土资源局（简称南充市国土局）未履行《229通知》中有关优惠出让土地的承诺，且自己多年维权未果，遂于2010年向南充中院提起诉讼。
2010年8月26日，南充中院受理鑫达公司诉南充市国土局国有建设用地出让权纠纷一案。该案中，鑫达公司主张其投入西河整治开发工程的总投资额度为3205万元，故请求南充市国土局按单价40.5万元/亩向其出让并交付约80亩土地的国有建设用地使用权。
2010年11月17日，南充中院作出（2010）南中法民初字第56号民事判决（简称56号判决），判决南充市国土局按总金额26937486.60元并以每亩47万元价格，在西河区域范围或相邻区域向鑫达公司出让国有建设用地57.31亩，土地出让金按每亩47万元下浮10%计收。
56号判决送达后，南充市国土局没有上诉，该判决发生法律效力。其后，鑫达公司向南充中院申请执行，南充中院以（2011）南中法执字第1-1号立案执行。再其后，南充市国土局不服56号判决，向四川高院申请再审。四川高院于2012年11月1日作出（2012）川民申字第1233号民事裁定，提审该案。2014年2月19日，四川高院作出（2013）川民提字第141号民事裁定，以事实不清撤销原判，发回南充中院重审。
重审后，南充中院作出(2014)南中法民初字第68号民事判决，驳回鑫达公司全部诉讼请求。宣判后，鑫达公司、南充市国土局均不服，均向四川高院提起上诉。2016年8月31日，四川高院作出(2016)川民终194号民事判决，驳回双方上诉，维持原判。
案涉地块“望天坝1号”首次拍卖
2011年，南充市土地交易中心拟通过拍卖方式出让南充市顺庆区望天坝1号地块。为此，其就相关拍卖出让事宜制发《国有建设用地使用权拍卖出让须知》（简称《拍卖出让须知》），主要内容为：
1.竞得人在签署成交确认书后30日内须向南充市财政局指定账户交纳全部拍卖成交总价款的50%；在签署成交确认书后90日内须向南充市财政局指定账户再交纳全部拍卖成交总价款的30%；在签署成交确认书后180日内须交清全部拍卖成交总价款。
2.竞买履约保证金可抵充拍卖价款，也可在竞得人交清全部拍卖成交总价款后退回。出让方负责在竞得人交清全部拍卖成交总价款后向竞得人交地。竞得人应按相关规定和出让人签订《国有土地使用权出让合同》。
3.成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。竞得人不履行拍卖文件条款之规定，不按《出让国有建设用地使用权拍卖成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》约定期限和额度交纳成交总价款的，除按国家、省、市有关规定由相关部门予以处罚外，竞得人（受让人）必须按《国有建设用地使用权出让合同》30条、32条之规定全部承担违约责任，竞买履约保证金不予退回，一定期限内取消竞得人在南充市参加国有建设用地使用权招标拍卖竞买资格。
2011年8月26日，鑫达公司通过公开竞拍以482万元／亩、总价款13386.345万元竞得望天坝1号地块（净用地27.7725亩）使用权。同日，鑫达公司与南充市国土局签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》（简称《成交确认书》），主要内容为：
1.竞得人必须按本宗土地拍卖须知约定的时间、地点签订《拍卖国有建设用地使用权成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》一式三份。若不按时签订，竞得人应承担全部法律责任。
2.竞得人在签署拍卖成交确认书后30日内向南充市财政局指定账户交纳全部拍卖成交总价款的50%；自签署拍卖成交确认书90日内向南充市财政局指定账户再交纳全部拍卖成交总价款的30%；自签署拍卖成交确认书180日内交清全部拍卖成交总价款。
3.竞得人若违反上述条款之一，保证金不予退还，同时取消竞得人竞得资格，竞得人按《国有建设用地使用权出让合同》30条、32条之规定承担全部违约责任，一定期限内取消竞得人在南充市参加国有建设用地使用权招标拍卖竞买资格。拍卖人向竞得人交付本宗拍卖标的物的时间按本宗土地拍卖须知相应条款执行。
4.成交确认书载明竞得人已交保证金1300万元。
此后，双方因故一直未就该宗土地签订国有建设用地使用权出让合同，鑫达公司亦未按《拍卖出让须知》《成交确认书》规定交付土地出让金。
确认抵销无效之诉
2011年9月28日，鑫达公司向南充市国土局送达《关于法院生效判决履行有关问题的函》（南鑫房函[2011] 15号），要求南充市国土局以2010年已生效的56号民事判决确定的47万元／亩的价格按90%比例计算并抵销其竞买的“望天坝1号地块”27.7725亩土地的出让金。
2011年12月13日，南充市国土局向四川省南充市顺庆区人民法院（简称顺庆法院）提起诉讼，请求确认鑫达公司《关于法院生效判决履行有关问题的函》中行使抵销权的行为无效。顺庆法院以（2012）顺庆民初字第221号立案后，鑫达公司提出管辖权异议，顺庆法院作出（2012）顺庆民管字第6号民事裁定（简称6号裁定），驳回鑫达公司管辖异议。鑫达公司不服，上诉至南充中院。南充中院于2014年4月28日作出（2012）南中法民终字第383号民事裁定，裁定撤销6号裁定，并由南充中院管辖该案。
之后，南充中院以（2014）南中法民初字第80号立案。审理中，鑫达公司于2013年6月15日提出反诉，请求确认鑫达公司向南充市国土局送达的《关于法院生效判决履行有关问题的函》中行使债务抵销权的行为有效并要求南充市国土局办理土地使用权证。
2014年5月5日，南充市国土局向南充中院申请撤诉；同月21日，南充中院以（2014）南中法民初字第80裁定准许其撤诉。2014年6月20日，鑫达公司向南充中院申请撤回反诉；同月27日，南充中院以80-1号裁定准许鑫达公司撤回反诉。
南充市国土局解除合同
2012年9月11日，顺庆法院（2012）顺庆民初字第221号案（确认抵销无效之诉）审理期间，南充市国土局向鑫达公司发出《关于收回四川省南充市鑫达房地产开发有限公司位于望天坝1号地块国有建设用地使用权的通知》（南土资函[2012]200号，简称《200号通知》），主要内容为：
目前为止，你公司仅在竞拍时交纳了1300万元竞买保证金，其余的钱分文未交。虽经我局多次催告，你公司仍未履行相应义务。经研究，现通知如下：
1.解除你司与我局于2011年8月26日成立的望天坝1号地块国有建设用地使用权出让合同，并注销你司与我局签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》；
2.没收你司交纳的1300万元竞买保证金；3.我局保留追究你司因严重违约给我局造成损失的权利。
2012年9月15日，鑫达公司回函（南鑫房函[2012]08号）称：
1.《200号通知》在法律层面意思表示前后矛盾、难以理解。
首先，南充市国土局到底是要求继续履行还是要求解除双方的国有建设用地使用权出让合同。南充市国土局已于2011年12月13日向顺庆法院起诉请求判决鑫达公司履行国有建设用地使用权出让合同约定的支付相应土地出让金的合同义务，鑫达公司已积极应诉。
鑫达公司从未表达过不履行该合同的意思，只是提出了履行合同的方式问题。鑫达公司无从知道南充市国土局对国有建设用地使用权出让合同的真实意思表示。
其次，南充市国土局与鑫达公司之间的国有建设用地使用权出让合同属平等主体之间的民事合同而非主体不平等的行政合同。南充市国土局依法没有权利通过行政手段（行政处罚）没收鑫达公司交纳的1300万元竞买保证金，该行为明显违法。南充市国土局与鑫达公司之间的国有建设用地使用权出让合同纠纷正在审理中，《200号通知》足以显示南充市国土局利用其强势行政地位藐视法庭。
2.《200号通知》依法无效。
南充市国土局向顺庆法院起诉请求履行国有建设用地使用权出让合同的意思表示是真实的，应确认要求解除合同的行为无效。南充市国土局对鑫达公司进行行政处罚没收竞买保证金既没有法律依据也超越职权，违反《行政处罚法》第3条、第15条规定，依照《合同法》第52条规定，该行政处罚无效。
3.依据《合同法》第99条规定，南充市国土局与鑫达公司互负债务具有可抵销性。
4.南充市国土局有义务尽快开展抵销债务之结算工作，而不是无理、违法进行拖延等。
望天坝1号地块二次拍卖
2013年4月19日，鑫达公司向南充市国土局送达《关于望天坝1号地块重新拍卖的函》，载明：该宗地已拍卖给鑫达公司，若重新拍卖必然出现“一女二嫁”，引发民事赔偿。土地使用权出现异议依法不得拍卖。贵局作为该宗土地的民事平等主体，不能自居土地管理者的强势地位，应当以债务人身份面对当事人、面对法律，等待已经起诉还在审理案件的判决结果出来后，再予以处置较为妥当。
2013年5月29日，南充市土地交易中心就出让顺庆区望天坝1号地块等国有建设用地使用权在南充日报刊登《南充市国有建设用地使用权出让公告》（南市土公[2013]14号），载明拍卖地块公告时间、领取资料时间、报名时间及拍卖时间。
2013年6月20日，该次国有土地使用权拍卖在南充市国土局二楼会议室如期举行。拍卖结果为四川世纪安泰实业有限公司（林缨）以每亩562万元竞得该出让标的。同日，南充市国土局与安泰公司林缨签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，确认成交土地面积（净用地）35.2995亩、成交金额合计19838.319万元。
2013年6月26日，南充市国土局与安泰公司及林缨签订编号511300-2013-025、电子监管号5113002013B01154的《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人于2013年7月20日之前向出让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款19838.319万元，出让人在2013年10月20日前将出让宗地交付受让人。
2013年7月26日，南充市国土局向受让方交付了标的土地。
2013年8月5日，南充泰达置业有限公司（简称泰达公司）经南充市工商行政管理局核准登记注册成立。同月22日，安泰公司、泰达公司、林缨分别向南充市国土局提出变更出让合同主体申请，以土地竞拍报名申请时明确表示联合成立新公司开发为由，申请将编号5113002013B01154的合同主体由安泰公司及林缨变更为泰达公司，相应债权债务由泰达公司承担。
2013年8月27日，南充市国土局与泰达公司签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，将编号511300-2013-025的土地出让合同受让人由安泰公司及林缨变更为泰达公司。
基于此前已收取了受让方土地出让金等款项，南充市国土局于2013年10月22日向泰达公司颁发了证号为南充市国用（2013）第025456号（座落顺庆区望天坝1-1号地块，使用权面积18515㎡）、南充市国用（2013）第025157号（座落顺庆区望天坝1-2号地块，使用权面积5018㎡）的国有土地使用权证。其后，泰达公司先后取得《建设用地规划许可证》《企业投资项目备案通知书》《土石方临时施工许可证》，并着手开发建设。
鑫达公司诉请二次拍卖无效
2014年，鑫达公司就南充市国土局二次拍卖望天坝1号地块向四川高院起诉，请求确认南充市国土局与泰达公司所签土地出让合同无效，并请求判令南充市国土局立即将望天坝1号地块交付鑫达公司。四川高院于2014年4月16日立案受理后，于2015年6月12日作出（2014）川民初字第23号民事判决，驳回鑫达公司全部诉讼请求。
四川高院裁判理由认为，首先，鑫达公司与南充市国土局之《成交确认书》系双方真实意思表示，合法有效。虽然双方未能签署土地使用权出让合同，但《成交确认书》及相应拍卖出让公告、须知等附件明确约定了出让标的、价款、履行期限、违约责任等内容，已具备土地使用权出让合同主要条款。因此，该院确认双方土地使用权出让合同已经成立。
其次，南充市国土局在请求确认鑫达公司债务抵销无效的情况下又作出新的民事行为，要求解除双方出让合同，违反诚实信用原则，解除无效。
再次，鑫达公司诉请确认泰达公司与南充市国土局所签土地使用权出让合同无效，缺乏充分事实依据，该院不予支持。
最后，泰达公司受让案涉土地合法，并依法办理了不动产登记及开发建设。南充市国土局与鑫达公司出让合同虽合法有效，但已事实上履行不能，对此南充市国土局构成根本违约。因鑫达公司仅提出继续履行请求，未提出违约赔偿请求，故依法驳回其诉讼请求。
鑫达公司不服一审判决，向最高法院上诉；南充市国土局认可一审判决结果，但不服裁判理由中对其构成根本违约之认定，亦向最高法院上诉。最高法院于2016年3月14日立案，于2016年9月29日判决驳回双方上诉，维持原判。
最高法院裁判理由认为，一方面，鑫达公司可否行使抵销权以抵销其债务需要人民法院裁决确认，南充市国土局可否行使解除权亦取决于抵销权行使的有效与否。在鑫达公司要求以抵销方式履行债务的诉讼尚待司法确认之时，南充市国土局不能行使解除权。然而，南充市国土局却在双方抵销权争议尚在诉讼期间向鑫达公司送达解除通知，并另行将案涉土地出让给泰达公司，导致其与鑫达公司之间的出让合同在事实和法律上已不能履行，致使鑫达公司合同目的落空。据此，一审法院认定其构成根本违约并无不当，故南充市国土局上诉请求不能成立。
另一方面，鑫达公司虽主张南充市国土局与泰达公司存在恶意串通，但并无充分证据证明。因此，一审法院认定南充市国土局与泰达公司之间土地出让行为合法有效，并无不当。鑫达公司主张南充市国土局与泰达公司之间土地出让合同无效的上诉请求，亦不能成立。南充市国土局与鑫达公司出让合同事实上已不具备继续履行可能性，鑫达公司上诉请求继续履行与南充市国土局订立的土地出让合同，于法无据。
鑫达公司诉请三亿违约赔偿
鑫达公司诉请确认望天坝1号地块二次拍卖无效之驳回判决生效后，鑫达公司以生效判决确认南充市国土局根本违约为由，于2017年向四川高院诉请南充市国土局违约赔偿3亿余元。
四川高院于2017年1月18日受理后，于2017年5月2日作出一审判决。四川高院认为，生效判决已确认南充市国土局根本违约，故南充市国土局应依法赔偿鑫达公司损失，遂判令南充市国土局双倍返还鑫达公司定金计2600万元，另向鑫达公司支付违约金2200余万元，合计4800余万元。
鑫达公司认为四川高院判赔金额太少；南充市国土局认为自己不应承担违约责任，即使承担，一审判赔金额亦属过高。故双方均向最高法院上诉。
最高法院于2017年7月24日二审立案，于2017年10月24日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。其中，最高法院驳回南充市国土局上诉之根本理由在于，最高法院（2016）最高法民终187号判决（简称187号判决）作为生效判决，已确认南充市国土局构成根本违约。南充市国土局虽主张其已就该案向最高法院申请再审并向最高人民检察院（简称最高检察院或最高检）提起抗诉，但并未提供证据证明187号判决已被撤销。
可见，对南充市国土局而言，在违约赔偿之诉中，187号判决是一道绕不过去的坎。只要187号判决未被撤销或中止执行，南充市国土局就不可能打得赢违约赔偿之诉，无非是赔多赔少的问题。
南充市国土局尝试推翻187号判决
2016年的187号判决作出后，南充市国土局向最高法院申请再审，最高法院于2019年12月5日作出（2019）最高法民申5118号民事裁定，驳回南充市国土局再审申请。
南充市国土局再审请求为维持原判决结果，但纠正判决理由中关于其根本违约的认定。
最高法院认为，其一，187号判决在法院认为部分对事实的评述不具有既判力，南充市国土局在187号案中属胜诉方，其对再审请求没有独立的诉权利益，故对其再审申请本不应受理，受理后亦无需再进行实质审查。其二，187号判决在说理部分指出南充市国土局根本违约行为的责任承担问题不属本案审理范围，指明双方可另行解决，符合客观实际，并无不当。综上，南充市国土局再审申请应予驳回。
研究与思考
我不赞同四川高院和最高法院裁判，认为本案有以下几个问题值得思考：
一、谁在根本违约
四川高院和最高法院均认为，南充市国土局在其与鑫达公司抵销权争议尚在诉讼中即通知鑫达公司解除土地使用权出让合同，违背诚实信用原则，构成根本违约。
但是，对于该出让合同而言，鑫达公司的合同目的是取得土地使用权，而南充市国土局的合同目的是收取土地出让金；并且，《成交确认书》对竞得人支付土地出让金之期限及违约后果有清晰约定。
首先，2011年8月26日，鑫达公司以总价约1.34亿竞得望天坝1号地块。按《成交确认书》，鑫达公司最迟应在2011年9月25日支付50%土地出让金，约6700万元；但其除在竞拍前缴纳竞买保证金1300万元外，竞得后分文未付。其于2011年9月28日持南充中院2010年56号判决要求行使抵销权，事实上已经构成迟延付款。
其次，鑫达公司主张依据《合同法》第99条，其有权主张抵销；但《合同法》第99条规定的抵销须债务标的物种类、品质相同，并非不同种类亦可任意抵销。鑫达公司主张抵销的债权依据乃南充中院56号判决，而该判决是让南充市国土局向鑫达公司依法出让土地，并非南充市国土局向鑫达公司给付款项。可见，南充市国土局基于56号判决对鑫达公司所负债务系行为，而鑫达公司基于《成交确认书》对南充市国土局所负债务系金钱给付，两者并非同类债务，遑论品质异同。
再次，我们不妨以最大善意揣度鑫达公司，想象它本来是根据《合同法》第100条主张抵销，诉讼庭审时口误说成了第99条。虽然第100条规定标的物种类、品质不相同时，一方主张抵销须经对方同意，但鑫达公司可主张其发函行使抵销权之行为便是在与南充市国土局协商。饶是如此，南充市国土局向法院诉请确认抵销无效，表明其不同意鑫达公司之抵销主张。故，鑫达公司无权强行抵销。
最后，似乎也是最重要的一点，从法经济学角度考量，即使鑫达公司可以抵销，但56号判决确认的鑫达公司对南充市国土局的债权所对应金额至多约2700万元，而鑫达公司应交的土地出让金约1.34亿元。亦即，即使法院判决可全额抵销，鑫达公司仍应向南充市国土局补款约9400万元。从而，无论抵销权诉讼结果如何，鑫达公司均已构成迟延付款。
综上，按照《成交确认书》载明之土地出让合同第30条之约定，受让人延期付款超过6个月，出让人有权解除合同。即，自2012年3月26日起，南充市国土局便有权解除土地出让合同。南充市国土局于2012年9月11日向鑫达公司发出解除合同通知，其时出让方解除条件已成就且未超过合理期间。反而，鑫达公司迟至2014年4月左右才向法院诉请南充市国土局继续履行合同，试图以此否认南充市国土局2012年解除通知之效力，似有已超过合理期间之嫌。
二、南充市国土局谜之操作
我认为，本案中南充市国土局至少有两项操作令人费解：
其一，鑫达公司持56号判决向南充市国土局主张抵销，因标的物种类不同，南充市国土局只需发出不同意之意思表示即可，为何非要提起一个请求确认抵销权无效的诉讼。
其二，既然提起了确认抵销权无效的诉讼，为何不等到诉讼结果尘埃落定之后再行出让土地，非要在案件未拿到生效裁判之前进行二次拍卖。
三、裁判理由之既判力研究
南充市国土局就187号判决向最高法院申请再审，最高法院驳回该再审申请之核心理由为，187号判决结果是南充市国土局胜诉，只是在判决理由中认为南充市国土局构成根本违约，而裁判理由无既判力，故南充市国土局申请再审无诉的利益，应予驳回。
但事实上，在2017年结案的违约赔偿之诉中，无论四川高院还是最高法院，均是根据2016年187号判决直接、充分认定南充市国土局应当承担违约责任。于此，法学理论与司法实践出现背离。法学理论一般认为，仅生效判决之判决主文具备既判力，裁判理由不具备既判力；但本案中，187号判决后续的违约赔偿之诉，两级法院均对南充市国土局是否构成根本违约不予审理，并径行采信187号判决之裁判理由作为后续判决之逻辑前提。此裁判逻辑是否妥当，值得进一步商榷。
此外，南充市国土局就187号判决申请再审，最高法院于2019年作出驳回裁定。其时，最高法院应当已经知道2017年的违约赔偿之诉直接采信了187号判决的裁判理由，这种情况下最高法院仍称南充市国土局申请再审无诉的利益，亦有进一步探讨空间。
在我看来，在违约赔偿之诉中，最高法院以业已生效的187号判决认定南充市国土局构成根本违约，判决南充市国土局赔偿鑫达公司近5000万元，故南充市国土局就187号判决申请再审，显然有诉的利益。否则，就会导致目前这种鑫达公司作为买受人违约不交土地出让金，南充市国土局作为出卖人倒赔近5000万元的判决无法得到救济。南充市国土局作为国家行政机关，其赔偿款无疑来源于国家财政资金。现有生效判决恰如本章标题——买方不交土地款，国家倒赔5000万，其法理依据存疑。
附：南充市国土局与鑫达公司建设用地使用权纠纷系列案件梳理图
因南充市国土局与鑫达公司之间诉讼繁多，颇显错综复杂，为便于读者理解，故此将双方间发生的与本章内容有关的主要诉讼图示如下：