关于律师服务农村宅基地改革的思考

2月4日，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）发布。作为改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个一号文件，其对实施乡村振兴战略进行了全面部署，包括一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措。其中，关于农村宅基地的改革举措最为引人注目，也对律师服务提出了新的挑战。
农村宅基地改革的内容及影响
一号文件指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。至此，农村宅基地用益物权得到了史无前例的扩张。
考虑到保护农民的合法权益，本轮改革也为宅基地使用权划定了红线，即“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”
当前，农村农房和宅基地闲置的情况越来越多。而随着城镇化进程的加快以及农村经济建设的需要，农村地区尤其是在大城市周边的农村地区，对宅基地放活的需求日益强烈。以农村宅基地所有权和使用权“两权分离”为特征的农地产权制度已经不能满足现实需要，将其调整为所有权、资格权和使用权“三权分置”的格局是大势所趋。农村宅基地的“三权分置”有利于盘活利用闲置宅基地和农房，有利于增加农民财产性收入，有利于改善农村民生，有利于稳定农村社会。
另外，一号文件还提出，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，研究出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法。上述政策结合农村宅基地制度的破局，实实在在地释放了振兴乡村旅游、鼓励下乡返乡创业等利好信号，势必会掀起一股资本下乡参与实施乡村振兴战略的热潮。
律师服务农村宅基地改革
习近平总书记在讲话中提到：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”而“摸规律”的另一层含义就是相关制度尚未完善，意味着较大的风险。往小了说，律师作为为当事人提供法律服务的执业人员，其本职工作就是管理风险，创造价值；往大了说，律师是中国特色社会主义法律工作者，只有参与到农村宅基地改革的实践中去，才能为有关法律的完善建言献策，贡献自己的一份力量。
在农村宅基地使用权放宽的背景下，律师行业至少可以为三个主体提供对口的法律服务：
其一，为政府提供法律服务。第一，农村宅基地改革才刚刚拉开帷幕，各地都还在积极探索的阶段当中。不少地区推行“一村一策”，结合当地的需求定制个性化改革方案。这当然有积极效应，但是个性化就代表没有统一的标准，很可能会出现侵害农民权益的情况。因此，政府在制作及实施农村宅基地改革方案时有必要寻求律师服务，以实现改革“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”的初衷。第二，政府鼓励资本下乡实施乡村振兴战略，但是也对其率性退出存有忧虑。如何引进适格企业，建立风险防范机制，加强事中事后监管等等，都要依靠法律顾问提供意见和建议。
其二，为农民提供法律服务。农户拥有宅基地，但长久以来其主要功能只有“居住”这一项，很多农民都不了解宅基地所有权、资格权与使用权的区别。农民对宅基地赋权关注度不高，缺乏清晰、强烈的产权意识，既不利于充分行使自己的权利，也不利于改革的顺利进行。律师可以通过提供法律咨询向其输送宅基地“三权分置”以及宅基地出租、抵押等方面的知识。
其三，为企业提供法律服务。农村宅基地改革使宅基地权能得以扩大，这是前所未有的变化，企业与农民将以此建立更多的联系。如何确保企业在交易中分配到其应得利益，同时有效减少纠纷的产生，这是企业不得不考虑的问题。这时，律师要承担起沟通企业与农民、融合政策与法律的责任，依法维护企业的利益。
结语
农村宅基地使用权限的放宽是中共中央国务院振兴乡村战略的重要改革举措，将会影响到我国广大的农村地区和众多的农村人口。律师行业作为法律职业共同体不可或缺的一员，应该负有强烈的责任感和使命意识，主动为改革中的政府、农民与企业提供对应的法律服务，并在实务中努力发现问题并积极反映，为改革的推进保驾护航。