PPP存量项目建设与运营的规范研究：政策解读与实务落地

【前言】
PPP模式自兴起以来，在全球范围内成为推动基础设施建设与公共服务供给的重要手段。在我国，历经十余年发展，PPP模式在交通运输、市政工程、生态环保等领域实施了大量项目，对改善公共服务、推动基础设施现代化发挥了积极作用。
然而，随着经济结构调整进入新阶段，从增量扩能向调整存量、做优增量转变，PPP存量项目的顺畅建设与高效运营显得尤为重要。在此背景下，2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2005〕84号）（以下简称《指导意见》），为解决PPP存量项目现存问题、提升项目运行质量和效益提供了政策依据。
本文将围绕该《指导意见》，结合实务经验，探讨PPP存量项目建设与运营的规范路径。后续，我们将持续推送由殷启峰律师牵头的PPP争议解决课题组系列研究成果。该系列文章将从政策解读、实务要点剖析到争议解决机制构造等维度层层深入。以期切实破解PPP存量项目推进中的核心难点，为项目合规、高效落地提供专业支撑。
01 中国PPP发展探索与政策演进
（一）试点阶段
1984年，深圳沙头角B电厂以BOT模式（建设—经营—移交）建设，被视为中国公共部门与私人部门合作的首个PPP项目，由此拉开了中国PPP模式探索的序幕。
在随后的较长一段时间里，PPP模式在中国部分经济特区和沿海开放城市，进行局部试点，针对特定基础设施项目开展实践，积累了初步的项目运作经验，进入处于摸索前行的阶段。
PPP模式在国内经历了起起伏伏的“闯荡”阶段：2006年北京地铁四号线的成功——2008年鸟巢项目的巅峰，2009年的结束——再到2014年的新高潮……直至2014年发布的43号文给PPP模式的全面推广提供了机会。
（二）推广阶段
2014年，国务院、国家发改委、财政部等相继发布一系列重要文件，如《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等，这些政策文件从不同角度对PPP模式的推广运用、项目实施、资金管理、风险防控等关键环节进行了系统规范，为PPP项目在全国范围内的大规模开展提供了明确的政策指引。
从2015年到2017年，PPP从理念倡导转化为全国性的实践行动，项目集中出现，2015年有2500个PPP项目；2016年有11000个；2017年更达到了14000个……不仅有高速公路、高铁、地下管廊、污水处理厂、垃圾电厂，还有医院、学校、公园、市政绿化工程等项目。PPP项目成为市场宠儿，投资额不断攀升，对推动我国基础设施建设、提升公共服务供给水平发挥了重要作用。
（三）调整阶段
经过几年的集中爆发，各个地方政府为推动项目，相继成立PPP发展中心，但越来越多的“畸形”PPP项目开始出现，逐渐失去了原本的初衷，大量的问题开始出现，部分PPP项目草草以失败收场。
2020年，财政部废止PPP三大文件，即《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）。
2023年6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了2022年PPP项目审计情况。报告提及，此次重点抽查了18个省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，还提出了发现的三方面问题，包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责。
（四）新机制阶段
2023年11月8日，国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），政府和社会资本合作迎来“新机制”。
从核心规定来看，新机制构建了较为严格的项目实施框架。比如，明实施模式边界，要求PPP项目全部采取特许经营模式推进；又如聚焦使用者付费核心，清晰界定收费渠道和方式，确保项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并具备一定投资回报，且不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
同时，将特许经营期限延长至40年，对于投资规模大、回报周期长的项目还可适当延长，允许项目在建设期依法依规接受政府投资支持，并明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。
值得关注的是，新机制在规范行业发展的同时，也呈现出模式使用范围收窄的特征——此前部分依赖政府补贴、缺乏使用者付费基础的项目被排除在新机制适用范围之外。这一调整虽提升了项目质量，但也导致部分存量PPP项目面临现实困境，如何推动此类项目平稳过渡，成为新机制落地过程中亟待解决的关键问题。
02 国内新政聚焦：2025年PPP存量项目规范核心要点
2025指导意见以“稳建设、保运营、降风险”为核心，针对在建、已运营两类存量项目提出差异化要求，同时明确政策支持与责任划分，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。
（一）在建项目：分类推进+融资保障，2024未开工项目“划红线”
1.分级排序与成本严控
地方政府在推进PPP在建项目时，需依据经济社会发展需求、项目性质以及自身财力状况，对项目进行优先级排序。
对于具有一定收益的项目，应予以优先实施，以确保项目能够顺利建成完工。接近完工的项目，要加快建设进度，及时完成验收决算并尽早投入运营，尽快发挥项目效益。而对于推进缓慢的项目，需深入论证建设内容，合理压缩实施规模、优化建设标准并调整配套内容，在遵循《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等相关规定的前提下，严格控制建设成本，原则上不得超出已核定的概算总投资。
同时，明确要求政府方和社会资本方及时足额缴纳项目资本金，为项目建设提供坚实的资金基础。特别指出的是，2024年底前未开工的项目，原则上不再采用PPP存量项目模式实施，这一规定旨在避免资源浪费，引导项目选择更合适的实施模式。
2.融资保障措施
金融机构在PPP在建项目融资中扮演着关键角色。《指导意见》强调金融机构应秉持市场化、法治化原则，对在建项目进行客观评估，依法合规积极支持项目融资。对于已签订贷款协议的项目，金融机构需严格依法履约，根据项目实际资金需求，在满足放款条件且风险可控的前提下，及时足额发放贷款，不得无故拖延或终止贷款流程。
对于尚未签订贷款协议的项目，金融机构要在充分尽职调查的基础上，综合考虑项目风险、收益等因素，合理确定贷款规模、利率、期限以及抵质押品等信贷条件，优化信贷审批流程，不得要求地方政府或相关部门出具不合理的承诺或证明文件，确保项目融资渠道的畅通与稳定。
（二）已运营项目：履约付费+降本增效，避免“重建设轻运营”
1.依法履约与付费保障
8月21日，财政部有关负责人就规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营答记者问时表示，目前约七成PPP存量项目已经进入运营期，其运营情况直接关系公共服务供给质量和效率。PPP存量项目均已签订合同，“有合同依合同”是存量项目顺利实施的基础和保障。
因此，在已运营的PPP项目中，合同是规范各方权利义务的根本依据。地方政府需严格按照合同约定，依法履行自身义务，将政府支出责任按规定纳入预算管理，确保财政资金的稳定投入。
同时，要依据绩效评价结果及时向社会资本方支付费用，避免通过拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等手段拖欠付费。若经认定存在拖欠企业账款的情况，必须按照国家有关规定及时妥善解决，维护社会资本方的合法权益。
2.强化运营监管
行业主管部门在已运营项目的监管中承担着重要职责。需指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价工作，将评价结果与政府付费紧密挂钩，通过经济手段激励社会资本方提升公共服务的供给质量和效率。
适时开展中期评估，全面了解项目运营状况，及时发现并解决潜在问题。对于收费项目，不仅要加强收入管理，确保收费合规、合理，还要积极探索挖掘项目的潜在收入价值，实现项目的可持续运营。对于那些本应收费但暂未收费的项目，地方政府可在充分论证的基础上，履行必要程序后实施收费，拓宽项目收入渠道。
3.降本增效举措
为实现已运营项目的降本增效，鼓励政府方、社会资本方和金融机构加强沟通与协作，通过平等协商，科学优化PPP存量项目的实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等关键要素。社会资本方应积极采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，提高项目公司的运营专业化水平，有效压减运营成本。
同时，结合项目实际情况，灵活运用拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等方法，提升项目收益。金融机构可与社会资本方协商，通过调整还款计划、降低利率、展期等方式，优化项目融资结构，减轻项目公司财务压力。政府方则可与社会资本方合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，实现地方财政支出的平滑与优化。
（三）项目移交：规范流程，确保资产安全
当PPP项目进入移交阶段，行业主管部门和项目实施机构需依据相关规定和合同约定，对项目的建设运营情况进行全面验收。
对于符合移交标准的项目，项目实施机构应及时接管，并做好项目资产的评估、登记入账以及后续管理工作若项目不符合移交标准，社会资本方需及时进行整改，确保项目资产的质量和完整性，防止国有资产流失。
项目合作期满后，项目不再作为PPP存量项目管理，需按照新的管理模式进行运营维护，避免“一交了之”。
（四）政策支持：财政与资金统筹，破解“资金瓶颈”
1.财政支持力度加大
在财政支持方面，对于符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出部分，缓解项目建设资金压力。
对于已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定资金保障序列，严格执行支出计划，确保专款专用，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途。
同时，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序解决社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。
2.资金与政策资源整合
地方政府需充分发挥统筹协调作用，将中央转移支付资金与地方自有资金进行合理整合，使其能够精准用于PPP存量项目的建设成本和运营补贴。
相关部门和地方政府在制定增量政策时，应充分考虑PPP存量项目的实际情况和经济社会发展需求，将支持PPP存量项目建设和运营纳入增量政策的统筹实施范围，形成政策合力，为PPP存量项目的发展创造良好的政策环境。
03 不同主体在PPP存量项目中的合规策略
（一）政府方：落实专项资金，防范法律风险
1.明确预算与管理债务
部分省份在2025年预算调整报告中已明确安排专项债资金支持PPP存量项目，如《关于云南省2025年省本级财政专项预算调整方案（草案）的审查结果报告》显示，用于补充政府性基金财力的新增专项债务额度369亿元，全部转贷州（市），支持各地统筹用于隐性债务化解、部分PPP存量项目建设和解决拖欠企业账款。《关于2025年内蒙古自治区本级预算调整方案（草案）的报告》显示，50亿元专项债化解PPP存量项目风险，154.5亿元清理拖欠账款。
政府方在PPP存量项目中，需严格遵循预算管理相关规定，将PPP项目支出全面、准确地纳入预算管理体系，坚决守住10%的财政承受能力红线，杜绝任何形式的违规“垫资建设”“承诺回购”等行为，防止新增隐性债务，维护地方财政的健康稳定运行。
2.绩效与移交管理
细化项目绩效指标体系，除关注公共服务质量外，还可结合项目特点，增加节能降耗率、资源利用率等指标，使绩效评价更加全面、科学。在项目中期评估过程中，及时将评估结果应用于付费调整，确保政府付费与项目绩效紧密挂钩。在项目移交前，认真组织开展资产评估工作，明确资产权属与价值，确保国有资产的安全完整移交，同时做好后续项目的运营管理衔接工作。
3.纠纷预防
对于因项目实际情况变化需调整合作要素的情况，如延长合作期限、降低投资回报率等，政府方应与社会资本方进行充分沟通协商，并签订书面补充协议，详细记录协商过程与达成的一致意见。在项目实施过程中，注重留存各类相关文件、会议记录、往来函件等资料，以备日后可能出现的纠纷解决之需，避免因“口头约定”引发法律风险。
（二）社会资本方：提升履约能力，维护合法权益
1.资本金与建设管理
社会资本方需严格按照合同约定，及时足额缴纳项目资本金，确保项目建设资金按时到位，避免因资金短缺导致项目建设进度受阻。对于在建项目，若因实际情况需要对建设内容进行优化调整，必须严格按照《政府投资条例》等相关规定履行审批程序，确保项目建设合法合规。
2.运营与收费管理
在项目运营阶段，社会资本方要严格依照合同约定的服务标准与质量要求，持续提供优质的公共服务，并注重留存相关绩效达标证据，如定期的用户满意度调查报告、详细的运维记录等，为绩效评价提供有力支撑。对于具有收费机制的项目，可与政府方共同开展市场调研与论证，合理确定收费标准，拓宽项目收入渠道，提高项目盈利能力。
3.纠纷应对
若遭遇政府方拖欠付费的情况，社会资本方应首先以书面函件形式向政府方催告，明确告知对方违约行为及可能产生的后果，并妥善留存催告函及相关送达证据。在沟通无果的情况下，可根据合同约定，通过仲裁或诉讼等法律途径维护自身合法权益。但在整个过程中，社会资本方需注意避免采取“以停服对抗拖欠”等过激行为，以免因自身违约而承担更大的法律责任。
（三）金融机构：合规开展融资，灵活支持项目
1.信贷审批
金融机构在开展PPP存量项目信贷业务时，应始终坚持市场化、法治化原则，独立、客观地对项目进行风险评估，不得要求政府出具任何形式的兜底承诺。对于已签订贷款协议的项目，要严格履行合同义务，及时足额放款，确保项目建设运营资金需求得到满足。
2.风险化解
针对部分现金流紧张的PPP存量项目，金融机构可与社会资本方积极协商，通过调整还款计划，如适当延长还款期限、降低还款频率；降低贷款利率，减轻项目公司财务负担；对贷款进行展期等方式，帮助项目缓解资金压力，避免因资金链断裂导致项目停摆，维护金融市场稳定。
3.贷后管理
建立健全贷后项目跟踪管理机制，定期对项目建设运营进度进行实地考察与数据监测，密切关注政府付费预算的落实情况。通过提前识别项目潜在风险，及时采取风险预警与应对措施，如要求项目公司补充担保、调整资金使用计划等，保障信贷资金安全。
04 结语
2025年《指导意见》的出台，明确了地方政府、社会资本方、金融机构对于存量PPP项目建设运营的各方权责，为我国PPP存量项目的规范建设与运营提供了政策指引。
从行业影响来看，该《指导意见》的落地将对我国基础设施投融资领域产生深远且积极的作用：一方面，它将引导存量项目从“重建设、轻运营”向“建管并重、合规优先”转型，推动基础设施资产实现长期保值增值；另一方面，清晰的权责划分也将增强社会资本与金融机构的参与信心，进一步激活基础设施投融资市场的活力。
值得注意的是，政策的价值终究需要实践落地来体现。在实践过程中，还需地方政府、社会资本方、金融机构等各方主体协同努力、同向发力，切实保障PPP存量项目平稳运行，真正释放其在基础设施建设中的重要价值。