“框架协议是商业合作中常见的意向性文件，用以明确各方的初步共识并推动后续磋商。此类文件（如战略框架协议、意向书及备忘录等）虽不直接约定具体交易细节，但对界定合作方向、防范未来风险具有重要指导意义。因此规范拟定框架协议的内容，不仅有助于准确体现交易主体的真实意思，也能有效减少后续谈判分歧，并降低因约定不明而引发监管机构处罚的风险。在这一背景下，深入探讨框架协议的定性与拟定要点具有实际必要性。”
1、框架协议的三种法律性质
从法律规范层面看，“框架协议”并非明确的法律概念，但从一般交易习惯角度，可能更类似于一种预约合同；又因交易双方可能希望尽可能细致约定双方权责关系，而导致框架协议趋近于正式的本约合同。从“实质大于形式”角度来看，框架协议最终被认定为何种性质的文书，均需根据协议中的具体内容进行判断，不宜一概而论。
（一）磋商性文件
根据《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）的有关规定，双方的约定（无论书面或口头）符合法定的合同成立和生效要件，且不存在无效、可撤销情形的，即对双方产生约束力。而《民法典》关于民事法律行为成立的一般要件的规定即包括两方面：一是双方意思表示须包含设立、变更或终止民事法律关系的意图，同时完整地表达将要设立、变更或终止的民事法律关系所必需的内容；二是标的，即双方通过其行为所要达到的效果，该标的须明确、具体，且具有确定性和可实现性。
同样的，判断一份框架协议是有效成立的合同还是磋商性文件，核心在于其内容是否具备明确的设立法律关系的意图以及具体、确定、可实现的标的。若框架协议中已包含具备确定性的标的、明确的权利义务安排等实质内容，且当事人有意愿受其约束，则该协议本身即可被认定为一份有效合同，对双方具有法律约束力。若其条款仅为原则性意向或未来合作的框架，而未约定明确的权利义务，则通常被视为不具法律约束力的意向性磋商文件，但其中部分条款（如保密、排他性谈判、争议解决方式等）如内容明确具体，亦可独立产生法律效力。
因此，在明确框架协议可能具备的不同法律效力的基础上，签订此类磋商性文件的主要意义在于在于固定前期磋商成果、确立诚信谈判的程序性框架，并为后续正式签约奠定基础。尽管协议整体可能不具强制执行力，但在商业层面有助于锁定合作方向、管控谈判进程，从而有效降低交易不确定性。
典型案例1：（2018）粤0105民初16968号《广州焱岩文化发展有限公司与广州种子商会服务合同纠纷一审民事判决书》
法院认为：关于本案《合作框架协议》性质的判断，应依据《合同法解释（二）》第1条第1款，即以当事人、标的和数量是否明确为标准。本案协议虽载明双方主体及策划服务意向，但未约定具体服务项目与结算方式等必备内容，且约定“每年合作细节另行附件调整”，表明核心条款留待将来协商，缺乏确定性。因此，该协议不具备合同成立的实质性要求，应认定为磋商性文件，不构成依法成立的合同。
（二）预约合同
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第6条第1款规定；“当事人以认购书、订购书、预订书等形式约定在将来一定期限内订立合同，或者为担保在将来一定期限内订立合同交付了定金，能够确定将来所要订立合同的主体、标的等内容的，人民法院应当认定预约合同成立”，及《民法典》第495条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”
从以上两个法规我们可以将预约合同理解为当事人约定在未来一定期限内订立本约的合同，其主要特征可归纳为：
（1）约束性，即应当具有双方当事人受其约束的意思表示。
（2）确定性，即预约的内容应具有一定的确定性，一般应具有标的物的基本状况及将来依照预约订立本约的意思表示。
（3）期限性，即应当在一定期限内签订本约。
但实践中，不能将所有涉及未来缔约的约定均认定为预约合同。若协议仅是对磋商过程的记录，旨在表达合作意向并约定未来继续谈判，则其性质为不具约束力的磋商性意向书。由于二者在表面上都涉及“未来订立合同”，容易产生混淆，法院通常依据以下标准进行界定：
典型案例2：（2020）桂06民终323号《广西北投建设投资有限公司、广西北部湾融昌投资管理有限公司商品房销售合同纠纷二审民事判决书》
法院认为：一个合同究竟属于本约或是预约，最根本的判断标准应为合同当事人签订合同时的真实意思。探究当事人签订合同的真实意思，应综合合同内容及相关行为予以认定。案涉《框架协议》虽约定了买卖标的、总价款等要素，但标的面积、价款等关键内容约定简略、存在不确定性，且违约条款主要体现为订约保证金，未对交房、逾期履行等本约核心事项作出具体约定。结合签约时房屋状况及双方后续另行签订买卖合同等行为，应认定《框架协议》性质上属于预约合同。
典型案例3：（2018）最高法民终661号《重庆薪环企业港投资有限公司、重庆蓝光房地产开发有限公司股权转让纠纷二审民事判决书》
法院认为：意向性协议并非关于合同性质的分类。一般来说，意向性协议并无实质性内容，对协议双方缺乏明显的约束力。但本案中的《框架协议》与《会议纪要》不仅明确了股权转让的核心条款，还约定了排他性谈判期满后签订正式协议，该约定对双方具有法律约束力，故被上诉人主张其仅为意向性协议不能成立。上述文件约定在未来特定时间订立正式股权转让协议，并就协议主要内容达成一致，符合《买卖合同司法解释》第二条关于预约合同的规定。虽该条文规范买卖合同，但依《合同法》第一百七十四条，本案作为有偿合同可参照适用，据此应认定《框架协议》与《会议纪要》构成预约合同。一方不履行订立本约之义务，应承担相应违约责任。
（三）本约合同
为规避框架协议在法律性质上的模糊性所带来的履行风险，当事人常通过细化关键交易条款、增强其约束力来明确权利义务。若协议内容已具备本约合同所需的明确性与完整性，并可直接据此实现合同目的，则此类框架协议在司法实践中亦有可能被认定为本约合同。
典型案例4：（2019）苏民终1085号《上海宏达矿业股份有限公司与江苏大钧投资管理有限公司、苏州金介誉投资管理有限公司等股权转让纠纷二审民事判决书》
法院认为：本案框架协议已明确约定了标的物、数量、权利义务及违约责任等实质性内容，且未设任何生效条件或另行订约的约定。协议第三条第四款进一步明确，除监管要求调整外，最终收购协议均以本框架协议为准。因此，签订最终协议并不改变框架协议本身具备的完整约束力。该协议已具备本约合同的确定性，而非仅约定将来缔约的预约。上海宏达公司主张协议为附生效条件的预约，依据不足，不予支持。框架协议合法有效，各方应依约履行。
典型案例5：（2018）辽14民再94号《辽宁华润万家生活超市有限公司、葫芦岛锦化机鸿天房地产开发有限公司合同纠纷再审民事判决书》
法院认为：虽双方签订的《项目合作框架协议书》具有预约合同形式，但认定合同关系是否成立生效不应仅依据协议文本。协议签订后，双方以大型购物中心商业物业为合作标的，开展了包括多次项目磋商、华润公司提出规划变更、鸿天公司重新设计并施工、以及通过邮件商定租金与租期在内的一系列实际履行行为。这些行为已超出意向性磋商范畴，表明双方在履行过程中不断明确并实际履行了合同主要内容。因此，不应将框架协议与后续实际履行行为割裂判断。双方合同关系已实际成立并生效，该协议不属于预约合同。
所以，区分磋商性意向文件与预约合同的核心在于：前者仅设定了当事人继续进行磋商的义务，而后者则明确规定了当事人必须缔结本约合同的义务。具体可从以下几个方面进行判断：
（1）订立本约的意思表示：预约合同具有在特定期限内订立本约的明确意思表示，而意向书通常仅表达初步合作意向。
（2）条款的约束力：预约合同通常会约定明确的签约时间，对双方具有法律约束力；意向书则常使用不确定表述，或明确排除约束效力。
（3）合同内容的确定性：预约合同包含相对明确、稳定的条款，通常已具备本约合同的部分或全部主要内容；意向书的内容则往往较为模糊或存在不确定性。
（4）是否约定定金：预约合同多设有定金条款以担保缔约行为，意向书一般无此类约定。
（5）文件名称与形式：如文件被命名为意向书、备忘录、会议纪要等，且内容相对简略，可初步推定为意向性文件，但仍需结合实质内容综合判断。
综合以上判例分析，框架协议的法律性质认定标准与核心特征主要如以下对比表：
文件性质 | 法律约束力 | 形成阶段与目的 | 核心特征与 认定标准 |
磋商性文件 | 原则上无约束力（但部分明确条款可独立有效） | 形成阶段：缔约前的谈判阶段。 目的：记录协商过程或表达初步合作意向。 | 内容仅为意向或框架，缺乏明确的权利义务规定，通常不具有法律约束力。 |
预约合同 | 具备法律约束力 | 形成阶段：本约合同订立前。 目的：为在将来特定期限内订立本约合同。 | 1.合意性； 2.约束性； 3.确定性； 4.期限性。 |
本约合同 | 具备完全的法律约束力 | 形成阶段：交易达成时。 目的：直接完成交易，确立双方最终的权利义务。 | 与预约合同根本区别：合同目的为直接完成交易，而非为未来订立另一个合同。且内容明确、具体，涵盖了交易的主要权利义务。 |
综上所述，在具体认定中，应透过形式审查协议实质。鉴于三类性质之间界限并非十分清晰，当事人应根据自身立场与商业目标，有意识地通过条款设计来引导协议性质的认定，以管控法律风险并维护自身权益。
对于供应商而言，为争取交易确定性，一般建议致力于在协议中明确约定具体交易标的、数量、价格等核心商业条款，并设定明确的未来签约期限，使协议尽可能符合预约合同的要件；对于采购方，若希望保留灵活性，则应在协议中避免使用具有强制缔约义务的表述，明确约定“本协议仅为意向，具体权利义务以日后另行签署的正式合同为准”，并可约定如未能达成一致可终止谈判，从而将文件性质导向磋商性文件；在涉及招标采购的项目中，双方均应注意，若框架协议实质上锁定了后续中标结果，可能因违反招标投标程序的强制性规定而面临无效风险。因此，供应商在追求条款明确化的同时，也应确保协议内容及后续履行程序符合法定要求，避免因程序瑕疵导致合同无效，从而与采购方共同保障交易的合法有效性。
2、订立框架协议的法律风险
根据框架协议被认定的法律性质不同，当事人违反或解除协议所面临的法律后果也存在差异。依据《民法典》等相关规定，在缔约过程中或合同成立后，通常主要存在以下几种违约责任：
（一）被认定为磋商性文件时：可能承担缔约过失责任
如前所述，若框架协议仅载明双方初步合作意向与基本原则，未约定在未来特定期限内订立正式合同，且条款缺乏强制约束力，则应认定为磋商性文件。在此情况下，当事人通常无需承担违反该文件的违约责任。但应注意的是，如一方存在《民法典》第500条所规定的“假借订立合同，恶意进行磋商”情形，并给对方造成损失的，虽不承担违约责任，仍可能需承担缔约过失责任。
（二）被认定为预约合同时：可能赔偿信赖利益损失
根据前述分析，若框架协议的核心内容是当事人承诺在未来特定期限内缔结正式合同，但未包含交易的具体实质条款，则该协议应被认定为预约合同。预约合同的本质在于为将来订立本约合同设定权利义务，其本身构成一项独立的合同，与本约合同在内容的完备性及履行条件上存在明显区别，通常不作为最终的交易依据。
在实务中，如双方经诚信磋商后仍未能订立本约，致使预约合同终止，通常不产生民事责任；但若因一方过错导致无法订立本约，则违约方应向守约方赔偿其因合理信赖所遭受的损失(依据《民法典》第495条)。该信赖利益损失的认定，一般以不超过履行利益为上限，并需综合考量守约方的履约准备、违约方的过错程度、实际支出的合理成本以及公平诚信原则等因素予以合理确定。
典型案例6：（2018）琼0271民初3479号《姜玉军、马洪亮与三亚华甸养生谷开发有限公司商品房预约合同纠纷一审民事判决书》
法院认为：双方签订的预约合同虽属有效，但因合同中未约定条款经磋商仍无法达成一致，且已无继续协商可能，致合同目的无法实现，该预约合同应视为自然解除。双方自此不受协议约束，互不承担违约责任。关于原告主张的50000元定金，实为诚意金，属应予以返还的范畴，而非违约损失赔偿。故原告的赔偿请求缺乏依据，依法不予支持，但其可另行主张返还该笔诚意金。
典型案例7：（2016）鄂民终569号《襄阳嘉华融通投资有限公司、襄阳市襄州区人民政府合同纠纷二审民事判决书》
法院认为：对于预约合同的违约赔偿范围。通说认为，预约违约的损失在总体上应相当于本约的缔约过失责任范围，相当于本约的信赖利益损失，对信赖利益的赔偿以不超过履行利益为限。信赖利益通常包括所受损失与所失利益。其中，所受损失包括：缔约费用、准备履行所需费用、已付金钱的利息等。所失利益主要指另失订约机会的损害。因此，订立预约合同所支付的各项费用、准备签订本约所支付的费用、已付款项的法定孳息均属预约合同违约的损失赔偿范围。
（三）被认定为本约时：可能承担违约责任
前面分析到，若一份框架协议不仅清晰地表明了当事人的合作意向，更就交易的核心要素如标的物、价款、履行期限、履行方式等作出了明确且可执行的约定，使得双方无需另行签订其他合同即可直接开展履行，那么该协议在法律上即具备本约合同的性质。这意味着，协议内容已构成一项独立、完整的交易安排，而不仅是未来缔约的意向声明。
在此情况下，该框架协议对双方当事人均具有法律约束力，任何一方均应按约定全面履行自身义务。如一方无正当理由拒不履行或履行不符合约定，守约方有权依法请求法院或仲裁机构判令违约方继续履行协议内容，或要求其承担相应的违约责任，包括但不限于支付违约金、赔偿损失等。
3、企业签约时的实务合规建议
在企业经营活动中，经常需签署《战略框架协议》等类似文件。此类文件是否具有法律效力、具有何种层级的法律约束力，以及违反约定后应承担何种法律后果，在实践中常存较大争议。如前述分析，若相关文件仅属磋商性、意向性文书，则通常不具备强制性法律约束力，违约方原则上仅承担缔约过失责任；如被认定为预约合同，违约方应负预约合同的违约责任或相应损害赔偿责任；如已构成正式合同（即本约），则违约方须承担本约合同项下的违约责任。因此，在签订此类文件时，应审慎设计条款内容，明确其法律属性与责任范围。对于此类文件的签署，建议如下：
（一）明确签约意图与协议性质
在签署框架协议等合作文件时，各方应首先明确签约意图，即是否希望协议具备法律约束力。如无意建立具有强制执行效力的关系，应在文件名称中避免使用“合同书”“协议书”等表述，可选用“意向书”“战略合作框架协议”等名称，并在文本中清晰载明其“意向性”“框架性”属性，同时明确“除保密、争议解决等特定条款外，本协议不构成具有法律约束力的正式合同”。
此外，对交易标的、数量、价款等核心商业条款宜作原则性或留待进一步协商的表述，避免直接设定具体数值或履行节点，以降低被认定为预约合同或本约合同的风险。
反之，如确需使协议具备约束力，则应在条款设计中明确约定实质性内容，或通过设置定金、确定后续签约期限等方式强化其法律效力。
（二）核心条款设计要点
在条款设计上，应注重合理限制协议的责任范围。对于商业条款，建议约定相关内容“由双方在正式合同中进一步协商确定”，避免过早锁定交易条件。对于保密条款，应明确保密信息的范围、保密期限以及违约责任，但违约责任应合理适度，避免过重。如设置排他性谈判期，应合理确定期限，并可视情况加入例外条款，保留在出现更有利合作条件时终止排他协商的权利。同时为控制法律风险，可明确约定任何一方不得仅凭框架协议主张继续履行或索赔，仅可依缔约过失责任寻求救济，并审慎设定违约责任条款，避免将意向性内容直接作为索赔依据。
（三）程序性合规与内部管控
针对涉及国资监管等特殊要求的交易，各方应确保程序合规。签署前须依法完成内部决策程序，并根据监管规定履行审批或备案手续。协议中涉及的资产价值须以经备案的评估报告为基础，如评估已超有效期，应明确交易价格将依据重新备案的结果确定。同时，协议中宜载明各方承诺将严格依照《企业国有资产交易监督管理办法》等相关规定，通过产权交易机构公开进行后续程序，并确认框架协议不作为最终交易依据。
（四）风险防范与争议解决机制
为有效防范争议，建议在协议中设置清晰的退出机制，例如约定“若在特定期限内未签署正式合同，任何一方有权书面终止本协议”，并明确终止后的善后安排。争议解决条款亦不可或缺，应明确约定管辖法院或仲裁机构，以提高纠纷处理效率，确保协议在部分条款不具备强制执行力时仍具备可操作性。
4、结语
框架协议的法律性质认定并非一成不变，而是高度依赖于其条款内容的明确性、完整性以及当事人的真实意思表示，实践中主要存在磋商性文件、预约合同及本约合同三种可能，并分别对应缔约过失责任、预约违约责任或本约违约责任等不同法律后果。对于企而言，在运用此类协议时，需清醒认识其法律效力的不确定性，并结合企业自身定位与业务需求，审慎评估其中可能蕴含的合规风险，通过审慎设计条款明确协议属性，严格履行内部决策、评估备案及进场交易等法定程序，并设置清晰的退出机制与责任限制，方能有效管控签约风险，确保商业合作在法治轨道上稳妥推进。