一、引言
2026年5月1日, 《生物医学新技术临床研究和临床转化应用管理条例》(国务院818号令)即将施行, 公众对于生物医学新技术的关注和讨论充斥于各类媒体, 其中大量内容就是关乎体细胞治疗。体细胞治疗作为一种新型治疗手段, 在晚期恶性肿瘤、心血管疾病、神经系统疾病等领域的应用日益广泛, 与之相伴, 体细胞临床研究也成为医学科研与监管的重点领域。
2025年7月, 某卫生健康委员会对某医院作出行政处罚, 认定该院开展的体细胞临床研究(IIT)不符合监管要求, 依据相关法规处以警告、罚款的处罚。该案集中暴露了我国体细胞临床研究监管规则的适用困境、临床研究与诊疗活动的边界模糊等问题。
本文以该案为切入点, 系统梳理体细胞临床研究的监管逻辑与法律适用要点, 并结合国务院818号令, 分析未来监管体系的调整方向, 以期为医疗机构合规开展研究及监管部门规范执法提供参考。
二、核心概念
(一) 体细胞与干细胞的区别
在生物医学领域, 体细胞与干细胞是两类功能、特性截然不同的细胞, 二者的核心差异直接影响临床研究的风险水平与监管强度。
- 干细胞
干细胞是指在多细胞生物体发育的早期阶段产生的一类具有自我更新能力, 并可分化为多种细胞谱系的细胞。其核心特征体现在两个方面: 一是自我更新能力, 能够通过分裂不断复制自身, 维持细胞群体的数量稳定; 二是多向分化潜能, 可分化为多种不同功能的体细胞, 是人体组织修复、再生和发育的“种子细胞”。根据来源不同, 干细胞可分为胚胎干细胞和成体干细胞, 其中成体干细胞广泛存在于成年人体的骨髓、脂肪、脐带等组织中, 是临床研究中最常用的类型。 - 体细胞
体细胞是多细胞生物体中除生殖细胞和生殖细胞前体细胞之外的所有细胞的总称。与干细胞相比, 体细胞具有明显的分化成熟特征: 功能固定且专一, 如淋巴细胞负责免疫防御、上皮细胞构成组织屏障、肝细胞参与代谢解毒等; 分裂能力有限, 大多已丧失无限增殖的潜能, 无法分化为其他类型的细胞, 仅能维持自身组织的正常代谢与修复。
总体而言, 二者的根本性区别在于: 干细胞处于未分化或低分化状态, 具有自我更新和多向分化潜能, 潜在风险较高, 因此监管要求更为严格; 而体细胞已高度分化, 功能相对固定, 理论风险较低, 但在我国现行监管体系中, 其临床研究仍被要求在一定程度上参照干细胞研究进行管理。
(二) 体细胞临床研究与干细胞临床研究的界定
我国相关监管文件分别对体细胞临床研究与干细胞临床研究作出了明确界定, 明确了二者的研究范围与操作规范。 - 干细胞临床研究
根据《干细胞临床研究管理办法(试行)》(国卫科教发〔2015〕48号)第二条规定, 干细胞临床研究是指应用人自体或异体来源的干细胞经体外操作后输入(或植入)人体, 用于疾病预防或治疗的临床研究。
其中, 体外操作包括干细胞在体外的分离、纯化、培养、扩增、诱导分化、冻存及复苏等一系列技术流程, 核心目的是验证干细胞在疾病治疗中的安全性、耐受性与有效性。 - 体细胞临床研究
参考《体细胞临床研究工作指引(试行)》(征求意见稿)的规定, 体细胞临床研究是指利用人自体或异体的成熟/功能分化细胞, 经可能改变体细胞特性的体外操作后(如分离、纯化、激活、扩增培养、负载、遗传修饰、冻存和复苏等, 不包括单纯分离), 作为研究性干预措施回输(或植入)人体, 用于疾病治疗的临床研究。
与干细胞临床研究相比, 体细胞临床研究的核心区别在于研究对象是已分化的成熟细胞, 体外操作的目的是改变其现有特性, 而非诱导其分化为其他细胞类型。
三、我国体细胞临床研究的法律监管沿革
我国体细胞临床研究的监管大体上经历了如下三个阶段:
(一) 早期质控阶段
1993年5月5日, 卫生部药政管理局发布《人的体细胞治疗及基因治疗临床研究质控要点》, 这是我国最早针对体细胞治疗临床研究的规范性文件。该文件仅从技术质控角度出发, 对体细胞治疗临床研究的质量控制要求作出了初步规定, 未从法律层面明确研究的流程、机构资质、法律责任等核心内容, 监管力度较弱, 难以满足临床研究规范化发展的需求。媒体广泛关注的“魏则西事件”就发生在这段期间, 之后, 体细胞治疗禁止用于临床应用。
(二) 征求意见与初步规范阶段
随着体细胞临床研究的快速发展, 监管部门开始逐步完善相关规则, 通过发布征求意见稿的方式广泛吸纳行业意见, 推动规则体系的构建。2019年3月29日, 国家卫生健康委办公厅发布《体细胞治疗临床研究和转化应用管理办法(试行)(征求意见稿)》, 首次尝试系统构建体细胞治疗临床研究与转化应用的管理规则, 明确研究机构的资质要求、研究流程、伦理审查等内容。
2023年5月9日, 国家卫生健康委科教司发布《体细胞临床研究工作指引(试行)(征求意见稿)》, 进一步细化了体细胞临床研究的操作规范、备案要求与监管流程。该阶段的核心特点是“逐步规范、广泛征求意见”, 尚未形成正式的、系统性的法律监管体系, 但为后续的统一立法奠定了基础。
(三) 统一立法阶段
2025年9月28日, 国务院发布818号令, 该条例于2026年5月1日正式施行。这是我国首次以国务院行政法规的形式, 将体细胞临床研究、干细胞临床研究、基因治疗等生物医学新技术统一纳入监管体系, 明确了生物医学新技术临床研究的定义、机构资质、备案要求、法律责任等核心内容, 标志着我国体细胞临床研究的监管进入“统一立法、严格监管”的新阶段。
国务院818号令第八条明确规定, 生物医学新技术临床研究包括四种情形: 一是直接对人体进行操作的; 二是对离体的细胞、组织、器官等进行操作, 后植入或者输入人体的; 三是对人的生殖细胞、合子、胚胎进行操作, 后植入人体使其发育的; 四是国务院卫生健康部门规定的其他方式。该定义将体细胞临床研究明确纳入生物医学新技术的监管范畴, 为其法律适用提供了明确依据。
四、案例分析: 某医院行政处罚案的法律适用讨论
某医院行政处罚案的处罚依据与法律适用过程, 在一定程度上反映了当前体细胞临床研究监管实践中存在的若干争议问题。
(一) 案件基本事实
2025年7月, 某卫生健康委员会发布《行政处罚决定书》, 经调查确认: 被处罚人开展的“UCLM802细胞注射液在MSLN表达阳性的晚期恶性实体肿瘤患者中的安全性耐受性和初步有效性的探索性研究”, 属于研究者发起的、非产品研制的体细胞临床研究。
根据《医疗卫生机构开展研究者发起的临床研究管理办法(试行)》第四十七条规定, 该类体细胞临床研究应当参照《干细胞临床研究管理办法(试行)》管理, 而《干细胞临床研究管理办法(试行)》第七条明确要求, 干细胞临床研究机构应当为三级甲等医院。经查, 该院为三级乙等医院, 不具备开展该类临床研究的法定资质。
据此, 区卫生健康委员会依据《医疗机构管理条例》第四十六条规定, 认定该院行为属于超出登记诊疗范围开展活动, 并对其作出警告并处罚款的行政处罚。
(二) 本案处罚的核心法律依据
本案中, 监管部门的处罚逻辑主要基于以下三部法规:
1.《医疗卫生机构开展研究者发起的临床研究管理办法(试行)》
该办法第四十七条规定: “干细胞临床研究按照《干细胞临床研究管理办法(试行)》管理。研究者发起的体细胞临床研究等参照《干细胞临床研究管理办法(试行)》管理。”
上述条款确立了体细胞临床研究的监管原则, 即在缺乏专门规范的情况下, 研究者发起的体细胞临床研究原则上参照干细胞临床研究的管理标准执行。
2.《干细胞临床研究管理办法(试行)》
该办法第七条规定: “干细胞临床研究机构应当具备以下条件: (一)三级甲等医院, 具有与所开展干细胞临床研究相应的诊疗科目。”此外, 第五十二条规定: “未经干细胞临床研究备案擅自开展干细胞临床研究, 以及违反规定直接进入临床应用的机构和人员, 按《中华人民共和国药品管理法》和《医疗机构管理条例》等法律法规处理。”
据此, 在体细胞临床研究参照干细胞临床研究管理的前提下, 监管部门据以认定开展相关研究的机构应为三级甲等医院。由于该院不具备该资质, 监管部门据此将其违规行为纳入《医疗机构管理条例》调整范畴。
3.《医疗机构管理条例》
该条例第二十六条规定: “医疗机构必须按照核准登记或者备案的诊疗科目开展诊疗活动。”第四十六条进一步规定: “违反本条例第二十六条规定, 诊疗活动超出登记或者备案范围的, 由县级以上人民政府卫生行政部门予以警告、责令其改正, 没收违法所得, 并可以根据情节处以1万元以上10万元以下的罚款; 情节严重的, 吊销其《医疗机构执业许可证》或者责令其停止执业活动。”
在本案中, 监管部门认为, 三级乙等医院开展需三级甲等医院资质的体细胞临床研究, 属于“诊疗活动超出登记或者备案范围”, 并依据该条款作出最终的行政处罚决定。
(三) 本案的法律适用争议
尽管监管部门已作出明确的行政处罚决定, 但结合体细胞临床研究的性质以及现行法规体系, 本案在法律适用层面仍存在若干值得进一步讨论的问题, 主要体现在以下几个方面。 - “参照管理”规则的规范效力问题
《医疗卫生机构开展研究者发起的临床研究管理办法(试行)》第四十七条明确规定, 体细胞临床研究“参照”《干细胞临床研究管理办法(试行)》管理。然而, “参照管理”是否能够直接等同于“直接适用”, 在规范解释上仍存在一定争议。
从法律解释的角度来看, “参照适用”不同于类推适用, 而属于一种规范效果的准用方式, 其基本含义是“比照既有规则进行处理, 但并不当然等同于直接适用该规则”。学者张弓长在《<民法典>中的“参照适用”》一文中指出, “参照适用”既有助于弥补规范体系中的制度空白, 同时也保留一定的制度弹性, 但在具体适用时应当注意准用规范的适用条件与范围, 不宜随意扩大解释。
具体到本案, 体细胞与干细胞在生物学特性及风险程度方面存在明显差异: 干细胞具有自我更新和多向分化潜能, 潜在风险相对较高; 而体细胞已高度分化, 功能相对稳定, 风险程度相对较低。在此情况下, 若将体细胞临床研究完全等同于干细胞临床研究, 并直接适用干细胞的全部监管标准, 在制度逻辑上存在一定争议。
此外, 从行政法原则来看, “参照管理”原则上亦不宜直接作为行政处罚的独立法律依据。监管部门在适用相关规则时, 仍需结合体细胞临床研究的具体特征进行合理解释与论证, 否则可能引发法律适用不当的问题。 - 《医疗机构管理条例》的法律适用问题
《医疗机构管理条例》第二十六条规定, 医疗机构必须按照核准登记或者备案的诊疗科目开展诊疗活动; 第四十六条则对“诊疗活动超出登记或者备案范围”的行为规定了相应行政处罚。
据此, 该条例的规制对象为“诊疗活动”, 而违法行为则表现为医疗机构开展的诊疗活动超出其登记或者备案的诊疗科目范围。在这一规范框架下, 体细胞临床研究能否直接适用上述规定, 仍有若干问题值得进一步讨论。
(1) 体细胞临床研究是否属于“诊疗活动”
本案中, 监管部门依据《医疗机构管理条例》第四十六条(超诊疗范围)作出处罚, 其前提是认定体细胞临床研究属于“诊疗活动”。但结合相关法规的定义, 临床研究与诊疗活动存在明确的边界, 二者的核心目的、实施逻辑存在本质区别。
根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定, 诊疗活动是指“通过各种检查, 使用药物、器械及手术等方法, 对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动”。而《医疗卫生机构开展研究者发起的临床研究管理办法》第二条规定, 临床研究是指“医疗卫生机构开展的, 以人(个体或群体)为研究对象, 不以药品、医疗器械(含体外诊断试剂)等产品注册为目的, 研究疾病的病因、诊断、治疗、康复、预后、预防、控制及健康维护等的活动”。
在司法实践中, 上海市第三中级人民法院在(2018)沪03行终16号行政判决书中亦明确, 诊疗活动需具备“检查、方法、目的”三大要素, 三者是检查、诊断和治疗的结合。结合该裁判观点, 在二者皆有“检查”及“方法”的情况下, “目的”是判断行为是否属于诊疗活动的重要因素。
根据上述规定, 诊疗活动的核心目的在于围绕患者个体, 解决患者的健康问题, 改善患者的身体状况。而临床研究是为了研究疾病的病因、诊断、治疗、康复、预后、预防、控制及健康维护。此外, 《生物医学新技术临床研究和临床转化应用管理条例》第八条也明确, 生物医学新技术临床研究的目的是“判断其安全性、有效性, 明确其适用范围、操作流程、技术要点等”。
因此, 临床研究的核心目标在于技术验证与科学研究, 而非直接实现对个体患者的诊疗目的。在此意义上, 不能当然将临床研究等同于诊疗活动。
(2) 临床研究与“诊疗科目”的关系
诊疗科目是医疗机构根据医学学科和专业领域分类, 在执业登记中依法确定的诊疗服务范围, 通常分为一级科目和二级科目。卫生健康行政部门通过《医疗机构诊疗科目名录》对相关科目进行了明确划分。医疗机构在申请设立或变更执业登记时, 应当向卫生健康行政部门申报拟开展的诊疗科目, 并经核准登记后方可开展相应诊疗活动。
然而, 体细胞治疗属于一种医疗技术, 其临床研究可能涉及多种疾病领域。在不同研究方案中, 体细胞治疗可能应用于肿瘤、心血管疾病或神经系统疾病等不同领域, 对应肿瘤科、心血管内科(或外科)、神经内科(或外科)等多个诊疗科目。在实践中, 多数三级医院在执业登记中通常已经覆盖上述相关诊疗科目。
此外, 临床研究项目备案与医疗机构执业登记中的诊疗科目备案亦属于性质不同的管理制度。临床研究项目备案, 是研究项目在立项后通过我国医学研究登记备案信息系统等平台对研究信息进行登记和公示的程序性管理措施; 而诊疗科目登记则是医疗机构执业许可管理的一部分, 用于确定医疗机构可以开展的医疗服务范围。
因此, 不能将临床研究直接归类为某一具体诊疗科目, 也不宜将临床研究项目备案与医疗机构诊疗科目的登记或备案简单等同。
(3) 结合本案具体情况分析
根据上文所述, 从行政处罚的构成要件来看, 适用《医疗机构管理条例》第四十六条通常需同时满足两个条件: 一是行为属于“诊疗活动”, 二是该诊疗活动超出登记或者备案的诊疗科目范围。
而体细胞临床研究在性质上属于技术验证阶段的科研活动, 其主要目的在于验证相关技术的安全性、耐受性和有效性, 并不当然属于诊疗活动。同时, 在多数三级医院已登记相关诊疗科目的情况下, 也难以认定其超出诊疗科目的范围。
具体到本案, 医院开展的体细胞临床研究, 核心目的是验证UCLM802细胞注射液的安全性、耐受性和初步有效性, 属于典型的技术验证活动。在此背景下, 若将其认定为“诊疗活动”, 并以“诊疗活动超出登记或者备案范围”为由, 对医疗机构未按规定开展临床研究的行为直接进行行政处罚, 在法律适用上仍存在一定的逻辑瑕疵。 - 体细胞临床研究的监管路径选择
在体细胞临床研究的法律适用讨论中, 有观点认为, 体细胞治疗属于医疗技术, 可依据《医疗技术临床应用管理办法》进行处罚。但结合该办法的适用范围与体细胞临床研究的属性, 该观点的成立仍存在一定困难。
根据《医疗技术临床应用管理办法》规定, 医疗技术是指“医疗机构及其医务人员以诊断和治疗疾病为目的, 对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康而采取的医学专业手段和措施”。其核心适用范围是“医疗技术的临床应用阶段”, 即经过临床研究论证, 安全性、有效性确切的医疗技术, 应用于临床诊断或治疗的过程。而体细胞临床研究属于“临床应用之前的科学验证阶段”, 其目的是论证技术的安全性与有效性, 尚未达到临床应用的标准。
此外, 根据国家卫生健康委办公厅发布的《国家限制类技术目录和临床应用管理规范》, 在细胞治疗领域, 仅异基因造血干细胞移植技术、同种胰岛移植技术属于限制性技术, 需要进行备案管理, 其余细胞治疗技术均不属于限制性技术, 不允许被临床应用。
因此, 从制度定位上看, 体细胞临床研究既不属于医疗技术的临床应用阶段, 也不属于需备案管理的限制类医疗技术。若直接适用《医疗技术临床应用管理办法》进行处罚, 在现行规范体系下亦存在一定法律障碍。
五、818号令施行后体细胞临床研究监管的法律适用
2026年5月1日国务院818号令的正式施行, 解决了体细胞临床研究的法律适用争议, 明确了其监管标准与处罚规则, 监管力度与违法成本均大幅提升, 对医疗机构开展相关研究提出了更高的合规要求。
(一) 新规下的机构资质要求
国务院818号令第十一条明确规定, 实施生物医学新技术临床研究的机构应当具备下列条件: (一)是三级甲等医疗机构; (二)有符合要求的临床研究学术委员会和伦理委员会; (三)有与拟开展的生物医学新技术临床研究相适应的资质、场所、设施、设备、管理机构、专业技术人员和研究能力; (四)有保障临床研究质量安全、符合伦理原则以及保护受试者合法权益的管理制度; (五)有稳定、充足的研究经费来源。
该条款明确将“三级甲等医疗机构”作为开展生物医学新技术(含体细胞临床研究)的硬性要求, 解决了此前“参照管理”带来的资质模糊问题。这意味着, 2026年5月1日后, 非三级甲等医院开展体细胞临床研究, 将可以直接认定违法, 无需再通过“参照干细胞管理”的转致路径, 法律适用更加明确。
当然, 由于很多民营医疗机构不参加分级, 是否意味着这些民营医疗机构无法开展生物医学新技术临床研究, 实务中仍然存在很大争议。该问题涉及另外的医政管理问题, 本文不做讨论。
(二) 新规下的行政处罚升级
与原有的处罚规则相比, 国务院818号令第四十五条大幅提高了违法开展生物医学新技术临床研究的处罚力度:
1.对机构的处罚: 不符合国务院818号令规定开展临床研究的, 由县级以上人民政府卫生健康部门责令停止临床研究, 没收违法所得和有关资料、物品, 处20万元以上100万元以下罚款, 2年内禁止其开展生物医学新技术临床研究;
2.对人员的处罚: 对负有责任的领导人员和直接责任人员, 依法给予处分, 处1万元以上5万元以下罚款, 3年内禁止其从事生物医学新技术临床研究;
3.未备案处罚: 开展生物医学新技术临床研究未依照国务院818号令备案的, 由县级以上人民政府卫生健康部门责令限期备案; 逾期未备案的, 依照上述规定予以处罚。
新规下的处罚金额最低为20万元, 最高可达100万元, 同时增加了“禁止开展研究”“禁止从事相关工作”的资格罚, 违法成本显著增长, 将对医疗机构形成强有力的震慑。
(三) 新规下的合规提示
2026年5月1日后, 所有体细胞临床研究均需直接适用国务院818号令规定, 非三级甲等医院严禁开展相关研究, 已开展的需立即停止, 否则将面临新规规定的严厉处罚。
因此, 建议医疗机构应在新规施行前, 全面核查自身资质与研究项目, 对不符合新规要求的项目及时终止或调整, 避免因违规面临处罚。
六、结论
综上, 2026 年 5 月 1 日, 国务院818号令正式施行后, “三级甲等医院”将成为体细胞临床研究中无可质疑的硬性资质底线, 非三甲医院开展相关研究将面临严厉行政处罚。
该《条例》厘清此前 “参照管理” 界定模糊、临床研究与临床诊疗边界不清等法律适用争议, 监管执法标准自此明确统一。同时新规显著抬高医疗机构合规成本与违法惩戒力度: 医疗机构开展体细胞临床研究前, 须全面核验资质条件、科研能力与合规风险, 严格履行备案流程, 健全内部管理制度, 严守法律红线。
在此监管新常态下, 医疗机构需精准对标新规要求, 平衡行业创新发展与合规监管边界, 共同推动国内体细胞临床研究行业规范化、高质量发展。