一、问题提出：公益诉讼如何更好地保护海洋环境？
我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视海洋事业发展和海洋生态环境保护，作出了建设海洋强国的重大战略部署。海洋是生态环境系统中最为重要也是体量最大的组成部分，海洋生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分。当前，我国海洋环境污染和生态退化趋势尚未得到根本遏制，海洋生态灾害多发，致灾生物种类增加、区域扩散，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。
2024年1月1日起施行的《海洋环境保护法》坚持“保护优先、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，进一步压实部门和地方责任，调整生态环境、自然资源等有关部门的职责分工，增加海警机构等监管部门对海洋环境的保护职责，明确由沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，同时对海洋自然资源与生态环境公益诉讼启动的前提和操作路径进一步作了明确和完善。笔者分别来自海事行政审判和海事行政执法一线，意从司法者和执法者双重视角，审视海洋环境公益诉讼制度的微观实务运行。现行有关生态环境保护和公益诉讼的法律、法规和司法解释繁杂众多，缺乏提纲挈领性的生态环境法典。学术界和实务界对普通环境民事公益诉讼与海洋环境公益诉讼的联系和区别未予厘清，在原告主体界定和诉讼提起程序等方面实践操作手势不一，对海洋环境损害赔偿诉讼的性质认识还不统一。海洋环境监督管理部门提起海洋环境公益诉讼的原告顺位未予理顺，缺少在行政监管部门职权交叉、履职懈怠情况下的统一协调机构。海洋环境监督管理部门依法承担主要诉讼职责的主体作用未能得到充分发挥，亟需探究可行路径，破解检察机关充当诉讼主力的实践错位难题。此外，司法实践对“海洋环境损害”“国家重大损失”等不确定法律概念，其标准界定尚缺乏高位阶和细化的配套法律规范，导致海洋环境公益诉讼在量刑和确定损害赔偿金额时存在适法不一的情况。海洋环境刑事公益诉讼与民事公益诉讼管辖法院审级不对应，与2022年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》对该类公益诉讼的设计框架不符，这再次将海事审判“三合一”改革提上了议事日程。
针对上述问题，本文拟在现有法律框架内，对海洋环境公益诉讼的现状和实践运行、制度检讨、解决对策进行分析研讨，提出厘清海洋环境公益诉讼原告起诉顺位的路径，完善海洋环境保护配套法规的建议，成立协调统筹海洋环境保护机构的方案，深化海事审判“三合一”改革的举措。
二、实证考察：海洋环境公益诉讼实践现状的基本呈现
在中国裁判文书网的高级检索中输入“海洋”“公益诉讼”两个关键词，共检索出603篇裁判文书。此外，还从最高人民检察院公报、人民法院案例库公布的案件中作了查找和补充，另收集到5个案件。剔除非海洋环境公益诉讼类案件，共收集308篇裁判文书。最早公开的海洋环境公益诉讼类裁判文书始于2015年，海洋环境公益诉讼案件数量在2018年出现“突增点”，该年检察机关提起海洋环境公益诉讼的案件数量明显上升。主要原因是民事诉讼法在2017年进行了修正，明确了检察机关在履职中发现破坏生态环境等损害社会公共利益的，可以向人民法院提起诉讼。2018年之后，海洋环境公益诉讼案件数量呈现急剧上升态势，主要得益于海事部门和海警部门开展的打击涉海运输内河船偷采砂行动，同时检察机关于2019年开始“守护海洋”专项监督。经过多方联合执法，涉海运输内河船偷采砂的行为得到有效遏制。但是，海洋环境公益诉讼案件在2021年达到顶峰后，案件数量迅速回落，并逐渐趋缓。至2023年，海洋环境公益诉讼的案件数量降至近五年的最低水平（见图1）。这说明近些年海洋环境保护工作取得很大进展，保护海洋环境的理念已经逐步深入人心。
图1 海洋环境公益诉讼案件年份分布
为分析最新的司法实践运行特点，本文对时间跨度为2019—2023年的海洋环境公益诉讼案件进行统计。统计方法为：按照裁判日期倒序排列，选取在中国裁判文书网上近五年公开的文书，对于同一案件上下两级法院作出的裁判只保留一篇，剔除非海洋环境公益诉讼类案件，共收集海洋环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼案件282件。当前海洋环境公益诉讼实践主要呈现以下特点：
（一）原告涉及多方主体，检察机关成为诉讼主力
从近五年公布的裁判文书的原告主体上来看，由检察机关提起的诉讼有273件，由海洋环境监督管理部门提起的诉讼有4件，由社会组织提起的诉讼有5件。司法实践中，仅广东省高级人民法院的司法观点支持社会组织可以提起涉及陆地与海洋交界处损害情况的公益诉讼案件，且对该类案件是否应由海事法院专属管辖未达成统一意见。比如，中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉福建省平潭县龙翔房地产有限公司一案，经最高人民法院裁定由厦门海事法院立案受理，厦门海事法院经审查不属于海事法院管辖，移送福建省福州市中级人民法院管辖。《海洋环境公益诉讼司法解释》2022年5月15日施行后，对原告主体作了明确规定，再无社会组织提起海洋环境公益诉讼的案件。
（二）损害行为种类不多，主要表现为非法捕捞
在收集到的282件案件中，绝大部分案件均对海洋生态环境造成了实际损害，从损害行为上看，海洋环境公益诉讼中涉案的损害行为种类不多，主要是非法捕捞类案件。在收集到的282件案件中，非法捕捞类案件共计203件，占比72%；非法采砂类案件有38件，占比14%；危害、非法出售珍贵、濒危野生动物类案件有14件，占比5%；非法排污类案件有11件，占比4%。另有无法确定损害行为的案件9件，行政不作为案件4件，倾倒废弃物类案件2件，排除潜在危害类案件1件（见图2）。海洋环境公益诉讼的预防性功能尚未得到有效发挥，进入司法程序的预防性公益诉讼数量很少。其中，河北省唐山市人民检察院诉某航运公司生态环境保护民事公益诉讼案，即以预防性公益诉讼的举证责任分配这一裁判要旨入选人民法院案例库。
图2 海洋环境公益诉讼损害行为分布
（三）赔偿方式多样性，涉诉金额跨度较大
从赔偿方式上看，海洋环境公益诉讼赔偿方式丰富多样，主要有支付生态和资源损害赔偿金、评估费用，公开向社会赔礼道歉，增值放流恢复生态，参加海洋环境生态宣传，履行社会公益劳务等。从赔偿范围上看，有的判决支持了惩罚性赔偿，有的判决驳回了公益诉讼起诉人的惩罚性赔偿诉请。在有的案件中公益诉讼起诉人只提出直接损害赔偿，也有的案件起诉人同时提出间接损害赔偿，人民法院对起诉人的间接损害赔偿请求一般均予以支持。此外，海洋环境损害鉴定评估费用昂贵，有的高达554万元，对损害责任人起到了一定的警示作用。从赔偿数额上看，金额跨度很大（见图3）。排除因以调解书、和解书结案而无法显示赔偿金额的案件，共收集到明确显示赔偿金额的案件258件。其中，赔偿数额在100万元以上的有19件，占比7%；30万元至100万元之间的有36件，占比14%；1万元至30万元之间的有132件，占比51%；1万元以下的有71件，占比28%。单件案件标的额最高的案件是著名的“达飞佛罗里达轮案”，泄露约613.278吨燃油入海，案涉打捞清污等款项达2910.75万元，最终赔偿金额达4654.54万元；单件案件标的额最低的为“许某坤非法捕捞水产品案”，非法捕捞鱼虾1.3千克，赔偿金额为565元；近五年案件的平均标的额为68.86万元。上述数据说明，海洋环境损害赔偿责任基于侵权责任设立，损害行为危害后果与损害赔偿数额呈正相关，危害越大赔偿金额越高。但同时也在一定程度上反映出检察机关和海洋环境监督管理部门对海洋环境公益诉讼的启动前提“给国家造成重大损失”这一标准的认识偏差，对“间接损害”应否纳入索赔范围尚有待统一尺度。
图3 海洋环境公益赔偿数额分布
（四）民事公益诉讼主要由海事法院审理，行政公益诉讼诉前程序效果明显
在收集到的282件案件中，单独提起的海洋环境民事公益诉讼案件有85件，占比30.1%。绝大多数案件是由海事法院审理，共81件，具体分布为海口海事法院34件，宁波海事法院25件，上海海事法院14件，厦门海事法院3件，广州海事法院2件，青岛、大连和天津海事法院各1件。完成海事审判“三合一”改革的海口和宁波海事法院数据优异。其余4件案件普通地方法院受理后，未及时移送有管辖权的海事法院审理，而是迳行作出裁判。上述85件民事公益诉讼案件中，有70件采用判决的方式结案，占比82.3%，判决结果基本全部支持了检察机关或海洋环境监督管理部门的诉请。有6件采用裁定的方式结案，占比7.1%，裁驳的主要理由为社会组织不具有提起海洋环境公益诉讼的原告主体资格。有9件采用和解或调解书的方式结案，争议实质解决率较低，占比只有10.6%，这也从侧面反映出当事人对民事公益诉讼赔偿金额接受度不高，案件调解难度大的问题（见图4）。
图4 各海事法院海洋环境民事公益诉讼结案方式分布
海洋环境行政公益诉讼案件只有4件，均为2019年检察机关起诉行政机关不作为案件，2019年后未再见到海洋环境行政公益诉讼案件。大量行政公益诉讼案件，行政机关能及时有效履行监管职责，促使绝大部分争议化解在诉前程序。比如，天津市古海岸与湿地国家级自然保护区海洋生态环境保护行政公益诉讼案，中新天津生态城管理委员会对检察建议书反映的问题全部认可，并完成了海洋生态修复整改工作。这说明行政机关执法水平不断提高，海事行政司法实现治理效能，海事行政执法与行政司法联动协作，对海洋秩序形成监管合力。
（五）海洋环境刑事附带民事公益诉讼数量占比大，与其他两类公益诉讼的管辖法院审级不对应，海事审判“三合一”改革具有现实紧迫性
在收集到的282件案件中，海洋环境刑事附带民事公益诉讼案件有192件，在案件总量中占绝大比重，达68%，全部在地方基层人民法院审理，未见海事法院承办此类案件。根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》，涉及海洋生态环境保护哥海洋自然资源开发利用的民事和行政案件，由海事法院专属管辖，而相关刑事案件则由地方普通法院审理。2022年5月施行的《海洋环境公益诉讼司法解释》共6条，分别就海洋环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼的主体、管辖权等作出了规定，在某种意义上，为海事审判实现三审合一提供了法律依据。将涉及海洋自然资源和生态环境保护的刑事案件一并由海事法院审理，可以使同一犯罪行为涉及的刑事和公益诉讼程序衔接更为顺畅紧密，更有利于凝聚工作合力，发挥海事司法与涉海执法部门已建立的协作机制。
三、主要挑战：海洋环境公益诉讼面临的实践困境
（一）海洋环境公益诉讼原告资格的界定标准不一
1. 关于社会组织的原告主体资格
从中国知网上检索到的论文中可知，学术界和实务界未对普通环境民事公益诉讼与海洋环境公益诉讼的原告主体有所区分，认为社会组织在环境保护方面一直保持高涨的热情，而且在长期的维权实践中，已经积累了丰富的经验。行使海洋环境监督管理权的部门依照《海洋环境保护法》提起诉讼的权利，并不排斥社会组织依照《环境保护法》第58条提起海洋环境民事公益诉讼的权利。在司法实践中，人民法院对以不具有原告主体资格为由，裁定驳回社会组织提起的海洋环境公益诉讼，持有谨慎的态度。在部分案件中，若损害发生在海洋之外的其他区域，并影响到了海洋环境，法院还是给予了社会组织起诉主体资格。笔者认为，《环境保护法》第58条和《海洋环境保护法》第114条是一般法与特别法的关系，在海洋环境保护领域中应优先适用《海洋环境保护法》。《海洋环境保护法》第114条和《海洋环境公益诉讼司法解释》的相关规定，仅列明了海洋环境监督管理部门和人民检察院具有起诉主体，这也就将社会组织作为海洋环境公益诉讼的原告主体资格排除在外。
2. 关于海警机构的原告主体资格
实践中，相当一部分人对于中国海警局的体系性定位及其属性缺乏清晰的认识。有的观点认为，在2018年国家机构改革中，海警机构由国家海洋局管理划归为武装警察部队管理，不再属于国务院的组成部门，故不属于《海洋环境保护法》规定的行使海洋环境监督管理权的部门。笔者认为，海警机构虽然在机构编制上隶属于武装警察部队，但是在工作性质不止限于执行防卫作战，还有办理刑事案件、开展行政检查的职责。海警机构在职责范围内对海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害、自然保护地海岸线向海一侧保护利用等活动进行监督检查，系履行行政管理职责，可以代表国家向责任者提出损害赔偿要求，具有提起海洋环境公益诉讼的原告主体资格。
3. 关于地方人民政府的原告主体资格
对于地方人民政府在海洋环境保护中的职权职责、地位作用，有的观点认为，县级地方人民政府所属的行政机关及下辖乡镇人民政府只是执行机构，不宜充当海洋环境公益诉讼的原告。笔者认为，地方人民政府应当属于《海洋环境保护法》第114条第2款规定的行使海洋环境监督管理权的部门。主要理由为新修订的《海洋环境保护法》首次在第一章总则中，对县级以上人民政府的职权职责予以明确。沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，可以建立海洋环境保护区域协作机制，应当将海洋环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，将海洋环境保护工作所需经费纳入本级政府预算，且国家将海洋环境保护目标完成情况纳入考核评价的内容，从而进一步确立和压实了沿海县级以上地方人民政府监管主体责任。就乡镇人民政府而言，《海洋环境保护法》多个条文明确了地方各级人民政府职责，当然也应当包括乡镇人民政府。因此，地方人民政府有权作为原告提起海洋环境民事公益诉讼。当然，在司法实践中还没有出现这样的案例，这与《海洋环境保护法》实施时间较短不无关系。
（二）提起海洋环境公益诉讼的原告顺位本末倒置
1. 检察机关承担诉讼主力职责有悖立法初衷
在海洋环境保护工作中，海洋环境监督管理部门本身更具有专业性和权威性，更易发现海洋环境损害的线索，相对于其他诉讼主体来说存在先天的明显优势，同时也不应忽视其在司法审判活动中存在专业知识短板。根据《海洋环境保护法》第2条和第3条的规定，在海洋环境监督管理部门提起诉讼时，人民检察院可以支持诉讼，并在司法审判环节给出专业指导。在海洋环境监督管理部门经告知仍不提起诉讼时，人民检察院可直接向海事法院提起民事公益诉讼。由此可见，检察机关在海洋环境公益诉讼中承担的系督促、协同、兜底职能，可补充提起公益诉讼，而不是承担诉讼主力职责。但在司法实践中，由检察机关成为诉讼主力，这显然有悖《海洋环境保护法》第114条第3款设定的初衷。
2. 海洋环境监督管理部门横向职责不清彼此观望
海洋环境监督管理部门种类繁多，《海洋环境保护法》中提及的监管部门数量庞大，有生态环境主管部门、自然资源主管部门、交通运输主管部门、海事管理机构、渔业主管部门，有发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门，有海警机构等武警机构，还有沿海地方各级人民政府。由于海洋的流动性和开放性特点，各监管部门之间工作职责和辖区范围并非泾渭分明，而是相互有交叉。执法实践中，存在多家海洋环境监督管理部门均对海洋生态环境损害行为具有监管和查处职责，但现行法律规定尚未对各部门执法的优先顺序作出明确的规定，极易出现各部门之间“互不管”或“抢着管”的情况。此外，各海洋环境监督管理部门在河海交界处的环境污染是适用《海洋环境保护法》还是《水污染防治法》，因认识不统一从而导致执法尺度不一。笔者认为，各监管部门应当按照《海洋环境保护法》总则部分规定的海洋环境保护职责，来确定起诉主体的优先等级。比如，《海警法》第12条第1款第5项和第6项规定了海警机构对海洋矿产资源勘查开发、海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害进行监督检查的职责。但《海洋环境保护法》第4条赋予的海警机构对海洋环境的监管职责范围仅限于海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物造成的海洋环境污染损害。即使海警机构依据《海警法》对海洋矿产资源勘查开发造成海洋环境污染的损害责任主体享有处罚权，但在行使海洋生态环境损害赔偿请求权时，应受《海洋环境保护法》第4条规定的限制。海警机构在其他有管辖权的监管部门不履行起诉职责时，才可以提起海洋环境公益诉讼。
3. 海洋环境监督管理部门纵向隶属多元协同欠佳
海洋环境监督管理部门在纵向结构上可分为多个层级，具体哪一层级的行政机关可以代表国家对责任者提出索赔，现行法律没有作出明确规定。有的行政机关如海事局实行中央垂直管理，人、财、物均不来自地方人民政府；有的行政机关如水务局除受条线上级行政机关领导外，还受地方人民政府领导。在复杂的海洋环境保护诉讼案件中哪级部门或哪级人民政府更适于提起诉讼没有明确的规定。当海洋生态环境受到损害时，无法明确具体行使损害赔偿请求权的主体，必将导致监督管理部门在海洋环境生态监管工作中相互推诿、观望，极易造成对海洋环境生态受到污染损害预防和发现措施不到位，或者发现损害后未能及时采取措施并要求索赔等，可能使海洋环境污染损害进一步扩大，不利于海洋生态环境修复工作的展开。笔者认为，海洋环境监督管理部门在履行海洋环境保护职责时就职权范围和管辖权发生争议时，实行中央垂直领导的行政机关，由其共同的上级机关指定管辖；对于地方人民政府领导下的多个行政机关均具有管辖权或者存在监管职权交叉的情况，应由地方人民政府牵头开展海洋环境保护工作。
（三）海洋环境公益诉讼配套法律法规有待健全
1. 海洋环境损害行为不具体
《海洋环境保护法》第114条第2款对海洋环境损害客体的表述，由原来的“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”更改为“污染海洋环境、破坏海洋生态”。这与《环境保护法》中“污染环境、破坏生态”相一致，也使得《海洋环境保护法》在损害行为上与陆地或其他水域环境公益诉讼的损害行为保持一致，解决了损害行为评价上的陆海统筹问题。虽然海洋环境损害客体已具有统一化的表述，但是具体损害行为尚未细化列明。司法实践中，海洋环境公益诉讼只停留在涉及“非法捕捞”“非法采砂”“危害珍贵、濒危野生动物”等个别损害行为。现实中海洋生产活动中往往还存在“船舶、海洋钻井平台溢油”“外来物种”“破坏海滨湿地”等多种损害行为。这就需要对海洋环境损害具体行为进一步明晰，以便给予海洋环境保护监管部门的执法实践明确的指引。
2. 国家重大损失含义不明确
“给国家造成重大损失”是海洋环境公益诉讼启动的前提要件。“国家重大损失”这一标准认定的起算金额只在部分行政机关规范性文件中偶现，司法实践中有的观点认为经济损失达到30万元即构成造成国家重大损失。首先，30万元经济损失标准的确定缺少法律依据；其次，经济损失是否包括间接经济损失，以及不同损害客体经济损失的算法也不明确，缺少统一的标准；再次，国家重大损失只包括经济损失，未涵盖全部海洋生产活动。比如，在生物多样性保护方面，危害珍贵、濒危海洋生物，造成生物种群数量的减少，进而可能造成海洋生物的灭绝，此种损失已不是金钱可以衡量的国家重大损失，更应纳入损失的计算范围。
3. 高位阶统一适用的损失索赔规定欠缺
我国的海洋环境公益诉讼制度是近十几年才发展起来的，相关配套法律制度还不健全，仍需在实践中不断地完善。就损失索赔标准而言，现有仅存2014年国家海洋局印发的《海洋生态损害国家损失索赔办法》，该办法虽对海洋生态损害国家损失索赔作了细化，但该文件不能作为海洋环境公益诉讼的普适性规范性文件。主要原因有：一是，该办法的制定部门是国家海洋局，办法制定时国家海洋局为国土资源部管理的国家局，并非国务院具有行政管理职能的直属机构，其制定的规范性文件不属于规章，法律位阶比较低。二是，该办法主要是为了海洋行政主管部门落实“承担海洋生态损害国家索赔工作”的职责，更偏向于内部规范性文件。如果作为海事局等海洋环境监督管理部门通行的损失索赔标准，需要从法律法规层面予以明确。
（四）海事审判“三合一”改革需加快深化探索
1. 系统完整的海洋环境公益诉讼制度体系尚未建立
实行海事审判刑事、民事、行政审判职能“三合一”，是全面贯彻习近平生态文明思想，落实保护生态环境最严格制度最严密法治的要求。海事审判“三合一”作为海洋环境资源和生态保护全方位专门司法保护机制，有利于健全海事审判体系、强化海事司法管辖、打击涉海违法犯罪活动，从而为服务保障国家海洋战略实施提供坚实有力的司法保障。通过将涉海洋环境保护的刑事、民事、行政案件统一交由海事法院管辖，可以使海事法院在案件审理过程中全面发现海洋环境公益诉讼制度存在的问题和不足，从而推动制度的不断完善和发展。司法实践中，涉海洋环境保护的刑事、民事、行政案件“三审”管辖的错位，也使得《海洋环境公益诉讼司法解释》中规定的刑事附带民事诉讼制度极少落实到位。这显然与《海洋环境公益诉讼司法解释》确立的“三审合一”的制度框架不符。
2. 海事审判“三合一”改革进程仍在小范围试点阶段
2019年，宁波海事法院率先启动“三合一”改革，将海事审判从传统的海事海商领域拓展至刑事、行政、公益诉讼领域。通过持续强化海洋生态环境公益诉讼工作，深化海事审判“三合一”改革，坚持用最严密法治助推“人水和谐”美丽海湾建设。2020年，海口海事法院以刑事案件个案指定管辖为突破口，率先在全国海事法院系统建立起海事刑事案件类案指定管辖制度。2021年11月，海口海事法院设立全国第一个海事刑事审判庭，与海事行政审判庭、海商海事审判庭一起搭建起完整的海事审判“三合一”体系架构，完善了海事审判体系。但是，在全国范围内，笔者通过对近几年全国海洋环境公益诉讼案例汇总，发现大部分海洋环境公益诉讼案件是在基层法院审判，只有25%的案件在海事法院审判。实行海事审判“三合一”改革试点的海口、宁波海事法院和上海海事法院承办了绝大多数海洋环境公益诉讼案件，个别海事法院长期未接收海洋环境公益诉讼。同时，在刑事附带民事诉讼案件中，刑事案件与民事案件脱节，一般按照“刑案先决”的原则，刑事案件在基层法院审结后，海洋环境民事公益诉讼案件才在海事法院审理，这显然与海事审判“三合一”改革的大趋势不相适应。
3. “三审”管辖错位制约了海事法院专业优势的发挥
海事法院在处理海事案件时具有先天的专业优势，首批成立的海事法院在建院40年来积累了丰富的海事审判经验，在海事赔偿责任限制和举证责任划分上形成了一套行之有效的审判理念和方法，对环境监测数据的收集、污染源的追溯、损害评估等证据收集和认定经验丰富，更有利于确保刑事案件定罪量刑的准确性和合理性。这些经验和成果为海事审判“三合一”改革提供了坚实的基础和有力的支撑，也可避免同一海事争议涉及的三大诉讼由多家法院受理可能造成的案件事实认定、过错责任分配的差异冲突。司法实践中，由于涉海洋环境保护的刑事和民事案件分别由不同审级的法院管辖，从而导致刑事量刑和民事赔偿判决未能有机衔接，民事判决执行不能的情况普遍存在，影响了海事审判审执效果的有机统一。在全球化背景下，加快海事审判“三合一”改革的落地，不仅有助于提升海洋环境公益诉讼的审判水平，还有助于提升我国海事审判的国际化水平，增强我国在国际海事司法领域的影响力和话语权。
四、底层逻辑：海洋环境公益诉讼制度机理的深度透视
（一）海洋环境公益诉讼的本源回溯
1. 海洋环境公益诉讼的内涵厘清
海洋环境公益诉讼是指，海洋环境监督管理部门对污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成重大损害的行为，代表国家向人民法院提起的向责任者要求损害赔偿的诉讼。人民检察院在履行职责过程中发现污染海洋环境、破坏海洋生态等损害社会公益的行为，在海洋环境监督管理部门不起诉或者不履行监督管理职责的情况下，可以向人民法院提起民事、行政或者刑事诉讼。人民检察院可以在海洋环境监督管理部门提起诉讼的情况下支持起诉。
2. 海洋环境公益诉讼的基石研判
对于海洋环境监督管理部门向污染责任人提起的海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质，学界存在不同的观点，有公益诉讼说、私益诉讼说、国益诉讼说、混合诉讼说四种学说。2022年《海洋环境公益诉讼司法解释》通过将海洋环境监督管理部门提起诉讼的情形纳入司法解释的方式，进一步明确了此类诉讼属于海洋环境民事公益诉讼。海洋环境损害是生态环境损害的一种，是对海洋生态环境资源的破坏或减损。《宪法》第9条明确了海洋等自然资源属于国家所有，具有非竞争性和非排他性，不能归属于私人权利的对象，并禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。因此，唯有将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基石及制度建构的原点，方符合海洋环境公益诉讼制度的内在规律性。
3. 海洋环境公益诉讼的目标释明
《宪法》第26条确立了环境保护的根本原则，为海洋环境公益诉讼制度的建立和发展奠定了坚实的基础，确保了其在法律体系中的重要地位。海洋环境公益诉讼有助于维护海洋生态平衡和生物多样性，可以推动社会各界更加关注和重视海洋生态环境保护问题，能够形成全社会共同参与海洋生态文明建设的良好氛围，是海洋生态环境保护的重要方式。我国《宪法》序言中的“生态文明”是宪法生态观的核心内容，是生态法治建设的根本遵循，是我国社会主义现代化强国建设所追求的生态目标。海洋生态环境保护是海洋生态文明建设的主要工作内容，是落实宪法生态文明制度的要求。换言之，海洋环境公益诉讼是生态文明建设的重要抓手，体现了生态文明建设的理念和要求。
（二）海洋环境公益诉讼的独有价值
1. 保护海洋生态环境
海洋环境公益诉讼的首要功能是可以通过司法手段介入海洋环境保护领域，要求损害海洋生态环境的责任方承担修复和赔偿责任，从而恢复海洋生态的健康和平衡。同时，海洋环境公益诉讼还可通过法律手段对潜在的污染和破坏行为进行干预和制止，从源头上预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，保护海洋生态环境。
2. 维护社会公共利益
社会公共利益是与私人利益相对的概念，是公众可以享有且不排除他人享有的利益。根据《海洋环境保护法》第114条的规定，海洋环境公益诉讼系因污染海洋环境、破坏海洋生态而提起的公益诉讼，设置该类诉讼的目的即保护海洋生态环境这一公共利益。海洋环境公益诉讼并非局限于小部分人的权益，而是关注不特定的大多数人的利益，其所能达到的效果及影响都远超一般私益诉讼。
3. 突显预防补救功能
海洋环境公益诉讼具有显著的预防性兼具补救功能。在传统民事诉讼中，原告通常只能请求被告赔偿其实际遭受的损失。但因为生态环境问题具有不可逆性、稀缺性和脆弱性，海洋环境公益一旦遭到侵害，事后补救就变得极度困难或无法挽回。因此，海洋环境公益诉讼允许原告在侵害后果发生之前，基于潜在的生态环境受损风险提起预防性的公益诉讼，以便及时、有效地保护海洋环境利益。
（三）海洋环境公益诉讼的辐射功能
本源回溯、独有价值是透视海洋环境公益诉讼制度机理的重要途径，除此之外，研判海洋环境公益诉讼的辐射功能亦是不容忽视的方式。综合考量，提升法律监督功能是海洋环境公益诉讼在理论和实践中所展现出来的重要辐射功能。具体而言：
1. 法律监督机制形成的立法演进
2017年修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，分别增加了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。2022年《海洋环境公益诉讼司法解释》对海洋环境公益诉讼的诉讼类型、原告主体以及原告主体提起公益诉讼的衔接制度作了明确。2023年修订的《海洋环境保护法》强调了海洋环境监督管理部门对海洋事务的管理与诉讼权利，增加了海洋环境监督管理部门不起诉的，人民检察院可以补充、兜底提起公益诉讼的规定。《海洋环境保护法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》与《海洋环境公益诉讼司法解释》《检察公益诉讼司法解释》等一系列司法解释，共同构建起完整的海洋环境公益诉讼制度。
2. 法律监督的主体资格法定
海洋环境公益诉讼是以维护客观法秩序和社会公共利益为主要目的，属于客观诉讼的范畴。与普通环境公益诉讼相比，我国海洋环境公益诉讼原告主体资格具有法定性，仅限于国家机关，即由海洋环境监督管理部门或人民检察院代表国家向责任者提出损害赔偿要求。相比于海洋环境监督管理部门仅可提起海洋环境民事公益诉讼而言，人民检察院提起诉讼的种类更丰富，包括民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，其代表国家提起海洋环境公益诉讼，不仅是对损害行为的追责，也是对海洋环境保护法律法规执行情况的监督。通过公益诉讼，既可督促行政机关依法履职，又可推动海洋环境保护法律法规的落实。
3. 法律监督功能的提升
《海洋环境保护法》明确规定海洋环境监督管理部门在起诉顺位上优先于人民检察院，在海洋环境监督管理部门不起诉或不及时履行海洋环境保护职责时，人民检察院可以行使督促、协同、兜底职能，补充提起公益诉讼。当前，海洋环境损害从单一污染源向多污染源转变，海洋环境保护也从单纯以防治污染为主逐渐向污染防治和海洋生态保护并重发展，从以陆定海的传统向陆海统筹、综合治理的理念转化。单一的海洋环境监督管理部门已不能独立应对复杂的海洋环境损害问题，难以完成复杂的综合影响较大的海洋环境保护工作。因此，海洋环境公益诉讼的法律监督功能应以陆海统筹、综合治理的理念，细化明确各部门在海洋环境保护中的起诉顺位，向更精细化方向提升。
五、理性应对：海洋环境公益诉讼实践困境的纾解对策
（一）厘清海洋环境公益诉讼原告的起诉顺位
针对当前海洋环境公益诉讼中监管部门的职责范围和起诉顺位不清，从而导致海洋环境监督管理部门未能充分发挥法律赋予的诉讼主力作用的现状，笔者认为应按照“法律授权、职责法定、条线优先、条块补充、政府统筹、检察监督”的原则，构建一种更为清晰的海洋环境公益诉讼模型。所谓“法律授权”即只有法律、法规、规章授权的组织才能作为海洋环境公益诉讼主体，只有《海洋环境保护法》中提及的海洋环境监督管理部门和检察机关有权提起诉讼，社会组织则不具有原告资格。所谓“职责法定”是指各海洋环境监督管理部门应当按照《海洋环境保护法》总则的要求行使海洋环境监督管理职责，不应超出法定职责范围，更不应不履行职责。所谓“条线优先”是指在海洋环境损害的客体只涉及一个部门的职责时，应当优先由该部门提起诉讼，在涉及同一条线多家机构时，由共同上级确定起诉主体。所谓“条块补充”是指海洋损害的客体涉及多个部门职责时，所有涉及的部门应当均可以提起诉讼，在部分主体不参与诉讼时，诉讼主体也应吸纳不参与诉讼主体的意见。所谓“政府统筹”是指在各部门职责不清，均未提起海洋环境公益诉讼的情况下，人民政府应当发挥统筹协调作用，组织各部门开展海洋环境公益诉讼。所谓“检察监督”是指检察机关在各部门均未提起诉讼时，可对相关不作为监管部门提起海洋环境公益行政诉讼，也可对损害主体直接提起海洋环境民事公益诉讼。
（二）完善细化海洋环境保护法配套法规
海洋环境公益诉讼是一个复杂的系统工程，需要各个部门、各个地区之间的协同配合。当前海洋环境保护公益诉讼已开展近十五年，但是相关公益诉讼的法规仍然不能满足司法实践需求。尤其新修订的《海洋环境保护法》已实施数月，应当结合新法在实施的过程中遇到的重点和难点问题，制定和完善相关配套法律规范，从而给予行政管理相对人、行政监管机关和人民法院以明确的指引。比如，充分考虑各监管部门的职责分工，注重海洋环境保护法与陆域、其他水域的环境保护法规的协调性和一致性，制定高位阶、普遍适用的海洋环境损害赔偿法规；建立细致的海洋环境损害评估体系，对不同类型的污染行为和损害后果进行量化评估，制定科学、合理的赔偿标准。明确提出海洋环境公益诉讼的前置条件“造成国家重大损失”的情形，划定全国全行业“重大损害”的标准。适当扩大海洋环境损害赔偿责任范围，发挥海洋环境公益诉讼的预防性功能，防治损害海洋环境重大风险隐患，探索建立惩罚性赔偿制度，将间接损害赔偿、虚拟治理成本纳入经济损失赔偿范围，对恶意污染者进行更为严厉的惩处，以起到警示和震慑作用。补充完善海洋环境损害客体，解决司法实践中只有“非法捕捞”“非法采砂”等单一损害客体的尴尬。
（三）成立海洋环境保护委员会统筹海洋环境保护
在海洋环境保护中，海洋环境监督管理工作本身具有较强的专业性、复杂性和综合性，单一监管部门往往难以应对。为深化协同治理，提升海洋治理效果，人民政府往往承担着居中协调和问题聚焦的总负责角色。依法建立海洋环境保护区域协作机制，成立诸如海洋环境保护委员会等，可以有效组织调动和整合资源，更好地统筹本区域内的海洋环境保护工作。海洋环境保护专业委员会发挥牵头抓总的作用，组织开展本区域法律适用研讨，明确河海分界线，统一海洋环境损害赔偿标准；建立公益诉讼主体激励机制，设立奖励基金，提供法律援助服务，鼓励海洋环境监督管理部门积极开展公益诉讼；设立海洋环境公益诉讼基金，协调各部门发挥专业优势，集中合力，积极开展海洋环境公益诉讼；加强海洋环境损害赔偿金监管，设立海洋环境保护公益基金账户，合理使用赔偿金，最大化修复受损海洋生态，保障赔偿金规范使用，进而打破多部门分管和碎片化治理格局，防止出现部门割裂、监管空白的现象，实现海洋管理的统一协调。
（四）深化海事审判“三合一”改革推动海洋环境公益诉讼
在未来的海洋环境公益诉讼制度完善过程中，应充分借鉴推广海事审判“三合一”改革的经验，不断完善和优化制度设计，为保护海洋环境权益、促进可持续发展提供有力的司法保障。积极探索创新，勇于试点尝试新的审判模式和方法，以适应不断变化的海洋环境保护需求。推动海事审判“三合一”实质化运行，推进审判职能、人员和理念“三合一”实质性融合，形成海洋环境刑事、民事、行政三大审判协同发力的海洋环境司法保护体系，发挥“1+1+1>3”的海洋生态环境司法保护整体效能。加强海事高素质人才的培养，着力培养既懂国际法又懂行政法，既精通海洋环境保护专业知识又熟悉海事行政执法的专家型法官。为适应海洋环境公益诉讼“三审合一”的框架需要，加快海事审判“三合一”改革的落地，各海事法院应对应案件类型，分别设立海事海商审判庭、海事行政审判庭、海事刑事审判庭，并根据案件量配备具备相应专业知识的法官，确保案件审理的专业性和高水准。加强与检察机关、公安机关、海警机构、海事部门等涉海部门的联动和配合，建立线索双向移送机制，逐步实现办案信息共享、监督措施联动，成立海上“枫桥经验”实践基地，善于发现环境生态保护中反映出的共性和苗头性问题，通过不同主体相互作用或联合行动预防环境生态损害的发生。加强普法宣传，传递海洋生态资源保护理念，激发全社会共同保护生态环境的内生动力。
结语
“春江潮水连海平，海上明月共潮生。”自古以来，人们对海洋自然景观充满赞叹，向往自然生态和谐共生。全面推进海洋环境保护，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。当前海洋环境公益诉讼面临新课题，需进一步明确海洋环境公益诉讼原告主体起诉顺位，完善海洋环境保护法配套法规，成立多级海洋环境保护委员会统筹海洋环境保护，深化海事审判“三合一”改革推动海洋环境公益诉讼。各涉海部门和司法机关应坚持陆海统筹、河海联动，持续推进重点海域综合治理，为实现中长期海洋生态环境保护目标提供坚实的法律保障。
我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视海洋事业发展和海洋生态环境保护，作出了建设海洋强国的重大战略部署。海洋是生态环境系统中最为重要也是体量最大的组成部分，海洋生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分。当前，我国海洋环境污染和生态退化趋势尚未得到根本遏制，海洋生态灾害多发，致灾生物种类增加、区域扩散，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。
2024年1月1日起施行的《海洋环境保护法》坚持“保护优先、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，进一步压实部门和地方责任，调整生态环境、自然资源等有关部门的职责分工，增加海警机构等监管部门对海洋环境的保护职责，明确由沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，同时对海洋自然资源与生态环境公益诉讼启动的前提和操作路径进一步作了明确和完善。笔者分别来自海事行政审判和海事行政执法一线，意从司法者和执法者双重视角，审视海洋环境公益诉讼制度的微观实务运行。现行有关生态环境保护和公益诉讼的法律、法规和司法解释繁杂众多，缺乏提纲挈领性的生态环境法典。学术界和实务界对普通环境民事公益诉讼与海洋环境公益诉讼的联系和区别未予厘清，在原告主体界定和诉讼提起程序等方面实践操作手势不一，对海洋环境损害赔偿诉讼的性质认识还不统一。海洋环境监督管理部门提起海洋环境公益诉讼的原告顺位未予理顺，缺少在行政监管部门职权交叉、履职懈怠情况下的统一协调机构。海洋环境监督管理部门依法承担主要诉讼职责的主体作用未能得到充分发挥，亟需探究可行路径，破解检察机关充当诉讼主力的实践错位难题。此外，司法实践对“海洋环境损害”“国家重大损失”等不确定法律概念，其标准界定尚缺乏高位阶和细化的配套法律规范，导致海洋环境公益诉讼在量刑和确定损害赔偿金额时存在适法不一的情况。海洋环境刑事公益诉讼与民事公益诉讼管辖法院审级不对应，与2022年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》对该类公益诉讼的设计框架不符，这再次将海事审判“三合一”改革提上了议事日程。
针对上述问题，本文拟在现有法律框架内，对海洋环境公益诉讼的现状和实践运行、制度检讨、解决对策进行分析研讨，提出厘清海洋环境公益诉讼原告起诉顺位的路径，完善海洋环境保护配套法规的建议，成立协调统筹海洋环境保护机构的方案，深化海事审判“三合一”改革的举措。
二、实证考察：海洋环境公益诉讼实践现状的基本呈现
在中国裁判文书网的高级检索中输入“海洋”“公益诉讼”两个关键词，共检索出603篇裁判文书。此外，还从最高人民检察院公报、人民法院案例库公布的案件中作了查找和补充，另收集到5个案件。剔除非海洋环境公益诉讼类案件，共收集308篇裁判文书。最早公开的海洋环境公益诉讼类裁判文书始于2015年，海洋环境公益诉讼案件数量在2018年出现“突增点”，该年检察机关提起海洋环境公益诉讼的案件数量明显上升。主要原因是民事诉讼法在2017年进行了修正，明确了检察机关在履职中发现破坏生态环境等损害社会公共利益的，可以向人民法院提起诉讼。2018年之后，海洋环境公益诉讼案件数量呈现急剧上升态势，主要得益于海事部门和海警部门开展的打击涉海运输内河船偷采砂行动，同时检察机关于2019年开始“守护海洋”专项监督。经过多方联合执法，涉海运输内河船偷采砂的行为得到有效遏制。但是，海洋环境公益诉讼案件在2021年达到顶峰后，案件数量迅速回落，并逐渐趋缓。至2023年，海洋环境公益诉讼的案件数量降至近五年的最低水平（见图1）。这说明近些年海洋环境保护工作取得很大进展，保护海洋环境的理念已经逐步深入人心。
图1 海洋环境公益诉讼案件年份分布
为分析最新的司法实践运行特点，本文对时间跨度为2019—2023年的海洋环境公益诉讼案件进行统计。统计方法为：按照裁判日期倒序排列，选取在中国裁判文书网上近五年公开的文书，对于同一案件上下两级法院作出的裁判只保留一篇，剔除非海洋环境公益诉讼类案件，共收集海洋环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼案件282件。当前海洋环境公益诉讼实践主要呈现以下特点：
（一）原告涉及多方主体，检察机关成为诉讼主力
从近五年公布的裁判文书的原告主体上来看，由检察机关提起的诉讼有273件，由海洋环境监督管理部门提起的诉讼有4件，由社会组织提起的诉讼有5件。司法实践中，仅广东省高级人民法院的司法观点支持社会组织可以提起涉及陆地与海洋交界处损害情况的公益诉讼案件，且对该类案件是否应由海事法院专属管辖未达成统一意见。比如，中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉福建省平潭县龙翔房地产有限公司一案，经最高人民法院裁定由厦门海事法院立案受理，厦门海事法院经审查不属于海事法院管辖，移送福建省福州市中级人民法院管辖。《海洋环境公益诉讼司法解释》2022年5月15日施行后，对原告主体作了明确规定，再无社会组织提起海洋环境公益诉讼的案件。
（二）损害行为种类不多，主要表现为非法捕捞
在收集到的282件案件中，绝大部分案件均对海洋生态环境造成了实际损害，从损害行为上看，海洋环境公益诉讼中涉案的损害行为种类不多，主要是非法捕捞类案件。在收集到的282件案件中，非法捕捞类案件共计203件，占比72%；非法采砂类案件有38件，占比14%；危害、非法出售珍贵、濒危野生动物类案件有14件，占比5%；非法排污类案件有11件，占比4%。另有无法确定损害行为的案件9件，行政不作为案件4件，倾倒废弃物类案件2件，排除潜在危害类案件1件（见图2）。海洋环境公益诉讼的预防性功能尚未得到有效发挥，进入司法程序的预防性公益诉讼数量很少。其中，河北省唐山市人民检察院诉某航运公司生态环境保护民事公益诉讼案，即以预防性公益诉讼的举证责任分配这一裁判要旨入选人民法院案例库。
图2 海洋环境公益诉讼损害行为分布
（三）赔偿方式多样性，涉诉金额跨度较大
从赔偿方式上看，海洋环境公益诉讼赔偿方式丰富多样，主要有支付生态和资源损害赔偿金、评估费用，公开向社会赔礼道歉，增值放流恢复生态，参加海洋环境生态宣传，履行社会公益劳务等。从赔偿范围上看，有的判决支持了惩罚性赔偿，有的判决驳回了公益诉讼起诉人的惩罚性赔偿诉请。在有的案件中公益诉讼起诉人只提出直接损害赔偿，也有的案件起诉人同时提出间接损害赔偿，人民法院对起诉人的间接损害赔偿请求一般均予以支持。此外，海洋环境损害鉴定评估费用昂贵，有的高达554万元，对损害责任人起到了一定的警示作用。从赔偿数额上看，金额跨度很大（见图3）。排除因以调解书、和解书结案而无法显示赔偿金额的案件，共收集到明确显示赔偿金额的案件258件。其中，赔偿数额在100万元以上的有19件，占比7%；30万元至100万元之间的有36件，占比14%；1万元至30万元之间的有132件，占比51%；1万元以下的有71件，占比28%。单件案件标的额最高的案件是著名的“达飞佛罗里达轮案”，泄露约613.278吨燃油入海，案涉打捞清污等款项达2910.75万元，最终赔偿金额达4654.54万元；单件案件标的额最低的为“许某坤非法捕捞水产品案”，非法捕捞鱼虾1.3千克，赔偿金额为565元；近五年案件的平均标的额为68.86万元。上述数据说明，海洋环境损害赔偿责任基于侵权责任设立，损害行为危害后果与损害赔偿数额呈正相关，危害越大赔偿金额越高。但同时也在一定程度上反映出检察机关和海洋环境监督管理部门对海洋环境公益诉讼的启动前提“给国家造成重大损失”这一标准的认识偏差，对“间接损害”应否纳入索赔范围尚有待统一尺度。
图3 海洋环境公益赔偿数额分布
（四）民事公益诉讼主要由海事法院审理，行政公益诉讼诉前程序效果明显
在收集到的282件案件中，单独提起的海洋环境民事公益诉讼案件有85件，占比30.1%。绝大多数案件是由海事法院审理，共81件，具体分布为海口海事法院34件，宁波海事法院25件，上海海事法院14件，厦门海事法院3件，广州海事法院2件，青岛、大连和天津海事法院各1件。完成海事审判“三合一”改革的海口和宁波海事法院数据优异。其余4件案件普通地方法院受理后，未及时移送有管辖权的海事法院审理，而是迳行作出裁判。上述85件民事公益诉讼案件中，有70件采用判决的方式结案，占比82.3%，判决结果基本全部支持了检察机关或海洋环境监督管理部门的诉请。有6件采用裁定的方式结案，占比7.1%，裁驳的主要理由为社会组织不具有提起海洋环境公益诉讼的原告主体资格。有9件采用和解或调解书的方式结案，争议实质解决率较低，占比只有10.6%，这也从侧面反映出当事人对民事公益诉讼赔偿金额接受度不高，案件调解难度大的问题（见图4）。
图4 各海事法院海洋环境民事公益诉讼结案方式分布
海洋环境行政公益诉讼案件只有4件，均为2019年检察机关起诉行政机关不作为案件，2019年后未再见到海洋环境行政公益诉讼案件。大量行政公益诉讼案件，行政机关能及时有效履行监管职责，促使绝大部分争议化解在诉前程序。比如，天津市古海岸与湿地国家级自然保护区海洋生态环境保护行政公益诉讼案，中新天津生态城管理委员会对检察建议书反映的问题全部认可，并完成了海洋生态修复整改工作。这说明行政机关执法水平不断提高，海事行政司法实现治理效能，海事行政执法与行政司法联动协作，对海洋秩序形成监管合力。
（五）海洋环境刑事附带民事公益诉讼数量占比大，与其他两类公益诉讼的管辖法院审级不对应，海事审判“三合一”改革具有现实紧迫性
在收集到的282件案件中，海洋环境刑事附带民事公益诉讼案件有192件，在案件总量中占绝大比重，达68%，全部在地方基层人民法院审理，未见海事法院承办此类案件。根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》，涉及海洋生态环境保护哥海洋自然资源开发利用的民事和行政案件，由海事法院专属管辖，而相关刑事案件则由地方普通法院审理。2022年5月施行的《海洋环境公益诉讼司法解释》共6条，分别就海洋环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼的主体、管辖权等作出了规定，在某种意义上，为海事审判实现三审合一提供了法律依据。将涉及海洋自然资源和生态环境保护的刑事案件一并由海事法院审理，可以使同一犯罪行为涉及的刑事和公益诉讼程序衔接更为顺畅紧密，更有利于凝聚工作合力，发挥海事司法与涉海执法部门已建立的协作机制。
三、主要挑战：海洋环境公益诉讼面临的实践困境
（一）海洋环境公益诉讼原告资格的界定标准不一
1. 关于社会组织的原告主体资格
从中国知网上检索到的论文中可知，学术界和实务界未对普通环境民事公益诉讼与海洋环境公益诉讼的原告主体有所区分，认为社会组织在环境保护方面一直保持高涨的热情，而且在长期的维权实践中，已经积累了丰富的经验。行使海洋环境监督管理权的部门依照《海洋环境保护法》提起诉讼的权利，并不排斥社会组织依照《环境保护法》第58条提起海洋环境民事公益诉讼的权利。在司法实践中，人民法院对以不具有原告主体资格为由，裁定驳回社会组织提起的海洋环境公益诉讼，持有谨慎的态度。在部分案件中，若损害发生在海洋之外的其他区域，并影响到了海洋环境，法院还是给予了社会组织起诉主体资格。笔者认为，《环境保护法》第58条和《海洋环境保护法》第114条是一般法与特别法的关系，在海洋环境保护领域中应优先适用《海洋环境保护法》。《海洋环境保护法》第114条和《海洋环境公益诉讼司法解释》的相关规定，仅列明了海洋环境监督管理部门和人民检察院具有起诉主体，这也就将社会组织作为海洋环境公益诉讼的原告主体资格排除在外。
2. 关于海警机构的原告主体资格
实践中，相当一部分人对于中国海警局的体系性定位及其属性缺乏清晰的认识。有的观点认为，在2018年国家机构改革中，海警机构由国家海洋局管理划归为武装警察部队管理，不再属于国务院的组成部门，故不属于《海洋环境保护法》规定的行使海洋环境监督管理权的部门。笔者认为，海警机构虽然在机构编制上隶属于武装警察部队，但是在工作性质不止限于执行防卫作战，还有办理刑事案件、开展行政检查的职责。海警机构在职责范围内对海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害、自然保护地海岸线向海一侧保护利用等活动进行监督检查，系履行行政管理职责，可以代表国家向责任者提出损害赔偿要求，具有提起海洋环境公益诉讼的原告主体资格。
3. 关于地方人民政府的原告主体资格
对于地方人民政府在海洋环境保护中的职权职责、地位作用，有的观点认为，县级地方人民政府所属的行政机关及下辖乡镇人民政府只是执行机构，不宜充当海洋环境公益诉讼的原告。笔者认为，地方人民政府应当属于《海洋环境保护法》第114条第2款规定的行使海洋环境监督管理权的部门。主要理由为新修订的《海洋环境保护法》首次在第一章总则中，对县级以上人民政府的职权职责予以明确。沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，可以建立海洋环境保护区域协作机制，应当将海洋环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，将海洋环境保护工作所需经费纳入本级政府预算，且国家将海洋环境保护目标完成情况纳入考核评价的内容，从而进一步确立和压实了沿海县级以上地方人民政府监管主体责任。就乡镇人民政府而言，《海洋环境保护法》多个条文明确了地方各级人民政府职责，当然也应当包括乡镇人民政府。因此，地方人民政府有权作为原告提起海洋环境民事公益诉讼。当然，在司法实践中还没有出现这样的案例，这与《海洋环境保护法》实施时间较短不无关系。
（二）提起海洋环境公益诉讼的原告顺位本末倒置
1. 检察机关承担诉讼主力职责有悖立法初衷
在海洋环境保护工作中，海洋环境监督管理部门本身更具有专业性和权威性，更易发现海洋环境损害的线索，相对于其他诉讼主体来说存在先天的明显优势，同时也不应忽视其在司法审判活动中存在专业知识短板。根据《海洋环境保护法》第2条和第3条的规定，在海洋环境监督管理部门提起诉讼时，人民检察院可以支持诉讼，并在司法审判环节给出专业指导。在海洋环境监督管理部门经告知仍不提起诉讼时，人民检察院可直接向海事法院提起民事公益诉讼。由此可见，检察机关在海洋环境公益诉讼中承担的系督促、协同、兜底职能，可补充提起公益诉讼，而不是承担诉讼主力职责。但在司法实践中，由检察机关成为诉讼主力，这显然有悖《海洋环境保护法》第114条第3款设定的初衷。
2. 海洋环境监督管理部门横向职责不清彼此观望
海洋环境监督管理部门种类繁多，《海洋环境保护法》中提及的监管部门数量庞大，有生态环境主管部门、自然资源主管部门、交通运输主管部门、海事管理机构、渔业主管部门，有发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门，有海警机构等武警机构，还有沿海地方各级人民政府。由于海洋的流动性和开放性特点，各监管部门之间工作职责和辖区范围并非泾渭分明，而是相互有交叉。执法实践中，存在多家海洋环境监督管理部门均对海洋生态环境损害行为具有监管和查处职责，但现行法律规定尚未对各部门执法的优先顺序作出明确的规定，极易出现各部门之间“互不管”或“抢着管”的情况。此外，各海洋环境监督管理部门在河海交界处的环境污染是适用《海洋环境保护法》还是《水污染防治法》，因认识不统一从而导致执法尺度不一。笔者认为，各监管部门应当按照《海洋环境保护法》总则部分规定的海洋环境保护职责，来确定起诉主体的优先等级。比如，《海警法》第12条第1款第5项和第6项规定了海警机构对海洋矿产资源勘查开发、海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害进行监督检查的职责。但《海洋环境保护法》第4条赋予的海警机构对海洋环境的监管职责范围仅限于海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物造成的海洋环境污染损害。即使海警机构依据《海警法》对海洋矿产资源勘查开发造成海洋环境污染的损害责任主体享有处罚权，但在行使海洋生态环境损害赔偿请求权时，应受《海洋环境保护法》第4条规定的限制。海警机构在其他有管辖权的监管部门不履行起诉职责时，才可以提起海洋环境公益诉讼。
3. 海洋环境监督管理部门纵向隶属多元协同欠佳
海洋环境监督管理部门在纵向结构上可分为多个层级，具体哪一层级的行政机关可以代表国家对责任者提出索赔，现行法律没有作出明确规定。有的行政机关如海事局实行中央垂直管理，人、财、物均不来自地方人民政府；有的行政机关如水务局除受条线上级行政机关领导外，还受地方人民政府领导。在复杂的海洋环境保护诉讼案件中哪级部门或哪级人民政府更适于提起诉讼没有明确的规定。当海洋生态环境受到损害时，无法明确具体行使损害赔偿请求权的主体，必将导致监督管理部门在海洋环境生态监管工作中相互推诿、观望，极易造成对海洋环境生态受到污染损害预防和发现措施不到位，或者发现损害后未能及时采取措施并要求索赔等，可能使海洋环境污染损害进一步扩大，不利于海洋生态环境修复工作的展开。笔者认为，海洋环境监督管理部门在履行海洋环境保护职责时就职权范围和管辖权发生争议时，实行中央垂直领导的行政机关，由其共同的上级机关指定管辖；对于地方人民政府领导下的多个行政机关均具有管辖权或者存在监管职权交叉的情况，应由地方人民政府牵头开展海洋环境保护工作。
（三）海洋环境公益诉讼配套法律法规有待健全
1. 海洋环境损害行为不具体
《海洋环境保护法》第114条第2款对海洋环境损害客体的表述，由原来的“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”更改为“污染海洋环境、破坏海洋生态”。这与《环境保护法》中“污染环境、破坏生态”相一致，也使得《海洋环境保护法》在损害行为上与陆地或其他水域环境公益诉讼的损害行为保持一致，解决了损害行为评价上的陆海统筹问题。虽然海洋环境损害客体已具有统一化的表述，但是具体损害行为尚未细化列明。司法实践中，海洋环境公益诉讼只停留在涉及“非法捕捞”“非法采砂”“危害珍贵、濒危野生动物”等个别损害行为。现实中海洋生产活动中往往还存在“船舶、海洋钻井平台溢油”“外来物种”“破坏海滨湿地”等多种损害行为。这就需要对海洋环境损害具体行为进一步明晰，以便给予海洋环境保护监管部门的执法实践明确的指引。
2. 国家重大损失含义不明确
“给国家造成重大损失”是海洋环境公益诉讼启动的前提要件。“国家重大损失”这一标准认定的起算金额只在部分行政机关规范性文件中偶现，司法实践中有的观点认为经济损失达到30万元即构成造成国家重大损失。首先，30万元经济损失标准的确定缺少法律依据；其次，经济损失是否包括间接经济损失，以及不同损害客体经济损失的算法也不明确，缺少统一的标准；再次，国家重大损失只包括经济损失，未涵盖全部海洋生产活动。比如，在生物多样性保护方面，危害珍贵、濒危海洋生物，造成生物种群数量的减少，进而可能造成海洋生物的灭绝，此种损失已不是金钱可以衡量的国家重大损失，更应纳入损失的计算范围。
3. 高位阶统一适用的损失索赔规定欠缺
我国的海洋环境公益诉讼制度是近十几年才发展起来的，相关配套法律制度还不健全，仍需在实践中不断地完善。就损失索赔标准而言，现有仅存2014年国家海洋局印发的《海洋生态损害国家损失索赔办法》，该办法虽对海洋生态损害国家损失索赔作了细化，但该文件不能作为海洋环境公益诉讼的普适性规范性文件。主要原因有：一是，该办法的制定部门是国家海洋局，办法制定时国家海洋局为国土资源部管理的国家局，并非国务院具有行政管理职能的直属机构，其制定的规范性文件不属于规章，法律位阶比较低。二是，该办法主要是为了海洋行政主管部门落实“承担海洋生态损害国家索赔工作”的职责，更偏向于内部规范性文件。如果作为海事局等海洋环境监督管理部门通行的损失索赔标准，需要从法律法规层面予以明确。
（四）海事审判“三合一”改革需加快深化探索
1. 系统完整的海洋环境公益诉讼制度体系尚未建立
实行海事审判刑事、民事、行政审判职能“三合一”，是全面贯彻习近平生态文明思想，落实保护生态环境最严格制度最严密法治的要求。海事审判“三合一”作为海洋环境资源和生态保护全方位专门司法保护机制，有利于健全海事审判体系、强化海事司法管辖、打击涉海违法犯罪活动，从而为服务保障国家海洋战略实施提供坚实有力的司法保障。通过将涉海洋环境保护的刑事、民事、行政案件统一交由海事法院管辖，可以使海事法院在案件审理过程中全面发现海洋环境公益诉讼制度存在的问题和不足，从而推动制度的不断完善和发展。司法实践中，涉海洋环境保护的刑事、民事、行政案件“三审”管辖的错位，也使得《海洋环境公益诉讼司法解释》中规定的刑事附带民事诉讼制度极少落实到位。这显然与《海洋环境公益诉讼司法解释》确立的“三审合一”的制度框架不符。
2. 海事审判“三合一”改革进程仍在小范围试点阶段
2019年，宁波海事法院率先启动“三合一”改革，将海事审判从传统的海事海商领域拓展至刑事、行政、公益诉讼领域。通过持续强化海洋生态环境公益诉讼工作，深化海事审判“三合一”改革，坚持用最严密法治助推“人水和谐”美丽海湾建设。2020年，海口海事法院以刑事案件个案指定管辖为突破口，率先在全国海事法院系统建立起海事刑事案件类案指定管辖制度。2021年11月，海口海事法院设立全国第一个海事刑事审判庭，与海事行政审判庭、海商海事审判庭一起搭建起完整的海事审判“三合一”体系架构，完善了海事审判体系。但是，在全国范围内，笔者通过对近几年全国海洋环境公益诉讼案例汇总，发现大部分海洋环境公益诉讼案件是在基层法院审判，只有25%的案件在海事法院审判。实行海事审判“三合一”改革试点的海口、宁波海事法院和上海海事法院承办了绝大多数海洋环境公益诉讼案件，个别海事法院长期未接收海洋环境公益诉讼。同时，在刑事附带民事诉讼案件中，刑事案件与民事案件脱节，一般按照“刑案先决”的原则，刑事案件在基层法院审结后，海洋环境民事公益诉讼案件才在海事法院审理，这显然与海事审判“三合一”改革的大趋势不相适应。
3. “三审”管辖错位制约了海事法院专业优势的发挥
海事法院在处理海事案件时具有先天的专业优势，首批成立的海事法院在建院40年来积累了丰富的海事审判经验，在海事赔偿责任限制和举证责任划分上形成了一套行之有效的审判理念和方法，对环境监测数据的收集、污染源的追溯、损害评估等证据收集和认定经验丰富，更有利于确保刑事案件定罪量刑的准确性和合理性。这些经验和成果为海事审判“三合一”改革提供了坚实的基础和有力的支撑，也可避免同一海事争议涉及的三大诉讼由多家法院受理可能造成的案件事实认定、过错责任分配的差异冲突。司法实践中，由于涉海洋环境保护的刑事和民事案件分别由不同审级的法院管辖，从而导致刑事量刑和民事赔偿判决未能有机衔接，民事判决执行不能的情况普遍存在，影响了海事审判审执效果的有机统一。在全球化背景下，加快海事审判“三合一”改革的落地，不仅有助于提升海洋环境公益诉讼的审判水平，还有助于提升我国海事审判的国际化水平，增强我国在国际海事司法领域的影响力和话语权。
四、底层逻辑：海洋环境公益诉讼制度机理的深度透视
（一）海洋环境公益诉讼的本源回溯
1. 海洋环境公益诉讼的内涵厘清
海洋环境公益诉讼是指，海洋环境监督管理部门对污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成重大损害的行为，代表国家向人民法院提起的向责任者要求损害赔偿的诉讼。人民检察院在履行职责过程中发现污染海洋环境、破坏海洋生态等损害社会公益的行为，在海洋环境监督管理部门不起诉或者不履行监督管理职责的情况下，可以向人民法院提起民事、行政或者刑事诉讼。人民检察院可以在海洋环境监督管理部门提起诉讼的情况下支持起诉。
2. 海洋环境公益诉讼的基石研判
对于海洋环境监督管理部门向污染责任人提起的海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质，学界存在不同的观点，有公益诉讼说、私益诉讼说、国益诉讼说、混合诉讼说四种学说。2022年《海洋环境公益诉讼司法解释》通过将海洋环境监督管理部门提起诉讼的情形纳入司法解释的方式，进一步明确了此类诉讼属于海洋环境民事公益诉讼。海洋环境损害是生态环境损害的一种，是对海洋生态环境资源的破坏或减损。《宪法》第9条明确了海洋等自然资源属于国家所有，具有非竞争性和非排他性，不能归属于私人权利的对象，并禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。因此，唯有将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基石及制度建构的原点，方符合海洋环境公益诉讼制度的内在规律性。
3. 海洋环境公益诉讼的目标释明
《宪法》第26条确立了环境保护的根本原则，为海洋环境公益诉讼制度的建立和发展奠定了坚实的基础，确保了其在法律体系中的重要地位。海洋环境公益诉讼有助于维护海洋生态平衡和生物多样性，可以推动社会各界更加关注和重视海洋生态环境保护问题，能够形成全社会共同参与海洋生态文明建设的良好氛围，是海洋生态环境保护的重要方式。我国《宪法》序言中的“生态文明”是宪法生态观的核心内容，是生态法治建设的根本遵循，是我国社会主义现代化强国建设所追求的生态目标。海洋生态环境保护是海洋生态文明建设的主要工作内容，是落实宪法生态文明制度的要求。换言之，海洋环境公益诉讼是生态文明建设的重要抓手，体现了生态文明建设的理念和要求。
（二）海洋环境公益诉讼的独有价值
1. 保护海洋生态环境
海洋环境公益诉讼的首要功能是可以通过司法手段介入海洋环境保护领域，要求损害海洋生态环境的责任方承担修复和赔偿责任，从而恢复海洋生态的健康和平衡。同时，海洋环境公益诉讼还可通过法律手段对潜在的污染和破坏行为进行干预和制止，从源头上预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，保护海洋生态环境。
2. 维护社会公共利益
社会公共利益是与私人利益相对的概念，是公众可以享有且不排除他人享有的利益。根据《海洋环境保护法》第114条的规定，海洋环境公益诉讼系因污染海洋环境、破坏海洋生态而提起的公益诉讼，设置该类诉讼的目的即保护海洋生态环境这一公共利益。海洋环境公益诉讼并非局限于小部分人的权益，而是关注不特定的大多数人的利益，其所能达到的效果及影响都远超一般私益诉讼。
3. 突显预防补救功能
海洋环境公益诉讼具有显著的预防性兼具补救功能。在传统民事诉讼中，原告通常只能请求被告赔偿其实际遭受的损失。但因为生态环境问题具有不可逆性、稀缺性和脆弱性，海洋环境公益一旦遭到侵害，事后补救就变得极度困难或无法挽回。因此，海洋环境公益诉讼允许原告在侵害后果发生之前，基于潜在的生态环境受损风险提起预防性的公益诉讼，以便及时、有效地保护海洋环境利益。
（三）海洋环境公益诉讼的辐射功能
本源回溯、独有价值是透视海洋环境公益诉讼制度机理的重要途径，除此之外，研判海洋环境公益诉讼的辐射功能亦是不容忽视的方式。综合考量，提升法律监督功能是海洋环境公益诉讼在理论和实践中所展现出来的重要辐射功能。具体而言：
1. 法律监督机制形成的立法演进
2017年修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，分别增加了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。2022年《海洋环境公益诉讼司法解释》对海洋环境公益诉讼的诉讼类型、原告主体以及原告主体提起公益诉讼的衔接制度作了明确。2023年修订的《海洋环境保护法》强调了海洋环境监督管理部门对海洋事务的管理与诉讼权利，增加了海洋环境监督管理部门不起诉的，人民检察院可以补充、兜底提起公益诉讼的规定。《海洋环境保护法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》与《海洋环境公益诉讼司法解释》《检察公益诉讼司法解释》等一系列司法解释，共同构建起完整的海洋环境公益诉讼制度。
2. 法律监督的主体资格法定
海洋环境公益诉讼是以维护客观法秩序和社会公共利益为主要目的，属于客观诉讼的范畴。与普通环境公益诉讼相比，我国海洋环境公益诉讼原告主体资格具有法定性，仅限于国家机关，即由海洋环境监督管理部门或人民检察院代表国家向责任者提出损害赔偿要求。相比于海洋环境监督管理部门仅可提起海洋环境民事公益诉讼而言，人民检察院提起诉讼的种类更丰富，包括民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，其代表国家提起海洋环境公益诉讼，不仅是对损害行为的追责，也是对海洋环境保护法律法规执行情况的监督。通过公益诉讼，既可督促行政机关依法履职，又可推动海洋环境保护法律法规的落实。
3. 法律监督功能的提升
《海洋环境保护法》明确规定海洋环境监督管理部门在起诉顺位上优先于人民检察院，在海洋环境监督管理部门不起诉或不及时履行海洋环境保护职责时，人民检察院可以行使督促、协同、兜底职能，补充提起公益诉讼。当前，海洋环境损害从单一污染源向多污染源转变，海洋环境保护也从单纯以防治污染为主逐渐向污染防治和海洋生态保护并重发展，从以陆定海的传统向陆海统筹、综合治理的理念转化。单一的海洋环境监督管理部门已不能独立应对复杂的海洋环境损害问题，难以完成复杂的综合影响较大的海洋环境保护工作。因此，海洋环境公益诉讼的法律监督功能应以陆海统筹、综合治理的理念，细化明确各部门在海洋环境保护中的起诉顺位，向更精细化方向提升。
五、理性应对：海洋环境公益诉讼实践困境的纾解对策
（一）厘清海洋环境公益诉讼原告的起诉顺位
针对当前海洋环境公益诉讼中监管部门的职责范围和起诉顺位不清，从而导致海洋环境监督管理部门未能充分发挥法律赋予的诉讼主力作用的现状，笔者认为应按照“法律授权、职责法定、条线优先、条块补充、政府统筹、检察监督”的原则，构建一种更为清晰的海洋环境公益诉讼模型。所谓“法律授权”即只有法律、法规、规章授权的组织才能作为海洋环境公益诉讼主体，只有《海洋环境保护法》中提及的海洋环境监督管理部门和检察机关有权提起诉讼，社会组织则不具有原告资格。所谓“职责法定”是指各海洋环境监督管理部门应当按照《海洋环境保护法》总则的要求行使海洋环境监督管理职责，不应超出法定职责范围，更不应不履行职责。所谓“条线优先”是指在海洋环境损害的客体只涉及一个部门的职责时，应当优先由该部门提起诉讼，在涉及同一条线多家机构时，由共同上级确定起诉主体。所谓“条块补充”是指海洋损害的客体涉及多个部门职责时，所有涉及的部门应当均可以提起诉讼，在部分主体不参与诉讼时，诉讼主体也应吸纳不参与诉讼主体的意见。所谓“政府统筹”是指在各部门职责不清，均未提起海洋环境公益诉讼的情况下，人民政府应当发挥统筹协调作用，组织各部门开展海洋环境公益诉讼。所谓“检察监督”是指检察机关在各部门均未提起诉讼时，可对相关不作为监管部门提起海洋环境公益行政诉讼，也可对损害主体直接提起海洋环境民事公益诉讼。
（二）完善细化海洋环境保护法配套法规
海洋环境公益诉讼是一个复杂的系统工程，需要各个部门、各个地区之间的协同配合。当前海洋环境保护公益诉讼已开展近十五年，但是相关公益诉讼的法规仍然不能满足司法实践需求。尤其新修订的《海洋环境保护法》已实施数月，应当结合新法在实施的过程中遇到的重点和难点问题，制定和完善相关配套法律规范，从而给予行政管理相对人、行政监管机关和人民法院以明确的指引。比如，充分考虑各监管部门的职责分工，注重海洋环境保护法与陆域、其他水域的环境保护法规的协调性和一致性，制定高位阶、普遍适用的海洋环境损害赔偿法规；建立细致的海洋环境损害评估体系，对不同类型的污染行为和损害后果进行量化评估，制定科学、合理的赔偿标准。明确提出海洋环境公益诉讼的前置条件“造成国家重大损失”的情形，划定全国全行业“重大损害”的标准。适当扩大海洋环境损害赔偿责任范围，发挥海洋环境公益诉讼的预防性功能，防治损害海洋环境重大风险隐患，探索建立惩罚性赔偿制度，将间接损害赔偿、虚拟治理成本纳入经济损失赔偿范围，对恶意污染者进行更为严厉的惩处，以起到警示和震慑作用。补充完善海洋环境损害客体，解决司法实践中只有“非法捕捞”“非法采砂”等单一损害客体的尴尬。
（三）成立海洋环境保护委员会统筹海洋环境保护
在海洋环境保护中，海洋环境监督管理工作本身具有较强的专业性、复杂性和综合性，单一监管部门往往难以应对。为深化协同治理，提升海洋治理效果，人民政府往往承担着居中协调和问题聚焦的总负责角色。依法建立海洋环境保护区域协作机制，成立诸如海洋环境保护委员会等，可以有效组织调动和整合资源，更好地统筹本区域内的海洋环境保护工作。海洋环境保护专业委员会发挥牵头抓总的作用，组织开展本区域法律适用研讨，明确河海分界线，统一海洋环境损害赔偿标准；建立公益诉讼主体激励机制，设立奖励基金，提供法律援助服务，鼓励海洋环境监督管理部门积极开展公益诉讼；设立海洋环境公益诉讼基金，协调各部门发挥专业优势，集中合力，积极开展海洋环境公益诉讼；加强海洋环境损害赔偿金监管，设立海洋环境保护公益基金账户，合理使用赔偿金，最大化修复受损海洋生态，保障赔偿金规范使用，进而打破多部门分管和碎片化治理格局，防止出现部门割裂、监管空白的现象，实现海洋管理的统一协调。
（四）深化海事审判“三合一”改革推动海洋环境公益诉讼
在未来的海洋环境公益诉讼制度完善过程中，应充分借鉴推广海事审判“三合一”改革的经验，不断完善和优化制度设计，为保护海洋环境权益、促进可持续发展提供有力的司法保障。积极探索创新，勇于试点尝试新的审判模式和方法，以适应不断变化的海洋环境保护需求。推动海事审判“三合一”实质化运行，推进审判职能、人员和理念“三合一”实质性融合，形成海洋环境刑事、民事、行政三大审判协同发力的海洋环境司法保护体系，发挥“1+1+1>3”的海洋生态环境司法保护整体效能。加强海事高素质人才的培养，着力培养既懂国际法又懂行政法，既精通海洋环境保护专业知识又熟悉海事行政执法的专家型法官。为适应海洋环境公益诉讼“三审合一”的框架需要，加快海事审判“三合一”改革的落地，各海事法院应对应案件类型，分别设立海事海商审判庭、海事行政审判庭、海事刑事审判庭，并根据案件量配备具备相应专业知识的法官，确保案件审理的专业性和高水准。加强与检察机关、公安机关、海警机构、海事部门等涉海部门的联动和配合，建立线索双向移送机制，逐步实现办案信息共享、监督措施联动，成立海上“枫桥经验”实践基地，善于发现环境生态保护中反映出的共性和苗头性问题，通过不同主体相互作用或联合行动预防环境生态损害的发生。加强普法宣传，传递海洋生态资源保护理念，激发全社会共同保护生态环境的内生动力。
结语
“春江潮水连海平，海上明月共潮生。”自古以来，人们对海洋自然景观充满赞叹，向往自然生态和谐共生。全面推进海洋环境保护，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。当前海洋环境公益诉讼面临新课题，需进一步明确海洋环境公益诉讼原告主体起诉顺位，完善海洋环境保护法配套法规，成立多级海洋环境保护委员会统筹海洋环境保护，深化海事审判“三合一”改革推动海洋环境公益诉讼。各涉海部门和司法机关应坚持陆海统筹、河海联动，持续推进重点海域综合治理，为实现中长期海洋生态环境保护目标提供坚实的法律保障。