对外投资进入强监管时代：五大制度变化与合规应对

《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“新规”）已经2026年4月17日国务院第83次常务会议通过，2026年5月5日公布，自2026年7月1日起施行。这是我国对外投资领域第一部由国务院制定的行政法规，标志着中国对外投资监管从“部门规章分散管理”迈入“行政法规统一规制”的新阶段。对于中国投资者而言，新规并非简单地收紧政策，而是拉高了合规门槛，理解以下五大核心变化，是在新规框架下持续开展境外投资的前提。
一、个人投资者正式纳入监管范围
新规第二条明确规定，投资者包括“中国境内的企业、其他组织和居民个人”。这是首次在行政法规层面将境内自然人纳入境外直接投资的投资者范畴。此前，境外投资监管主要针对企业，个人境外投资长期处于“无法可依”的灰色地带，发改委11号令和商务部3号令均明确排除了自然人直接投资，个人仅能通过37号文路径进行特殊目的公司境外投融资及返程投资，并非常态化的境外直接投资通道。然而，个人境外投资的需求与灰色操作从未停止，近期的监管执法实践已充分暴露了这一制度真空的风险。
2026年5月，证监会发布消息称，依法对老虎、富途、长桥境内外相关主体非法跨境展业行为立案调查并作出行政处罚事先告知。证监会指出，相关主体未经核准、未取得证券经纪、融资融券等业务许可，即在境内开展证券交易营销推广、处理交易指令等业务并获取收益，构成非法经营证券业务；其中部分主体还涉及非法从事公募基金销售业务、期货经纪业务，证监会拟没收全部违法所得并依法严厉处罚。该等案件的核心问题在于，境内个人投资者通过非合规渠道进行境外证券投资，既可能绕开外汇管理要求，也绕开了尚无明确备案通道的境外直接投资监管。
与个人境外投资相关的违规风险并不限于跨境证券投资。个人通过分拆购汇、地下钱庄、无牌中介等方式开展境外不动产投资、境外理财或其他境外投资安排，可能同时触发外汇管理、非法经营、合同效力及投资者保护等多重风险。一旦资金出境路径本身不合规，投资者不仅可能面临行政处罚乃至刑事责任，也可能在后续民事争议中因交易安排违反强制性规定而难以获得充分法律保护。
这些案例揭示了一个共同规律：在个人境外直接投资缺乏合规备案通道的制度环境下，个人投资者只能借助地下钱庄、分拆购汇、无牌跨境券商等灰色渠道完成资金出境和投资，而这些行为本身即构成违法违规，一旦出事，投资者既无法获得境内法律保护，也难以跨境维权。新规将居民个人正式纳入对外投资监管框架，正是对这一长期制度短板的系统性修补——自然人境外新设公司、海外并购股权、境外不动产投资、海外基金出资等行为，均被纳入对外投资监管范畴，个人投资者不能再以“无法可依”为由游离于监管之外。
实务提醒：
目前发改委和商务部尚未出台居民个人对外投资的具体管理办法，个人境外直接投资的合规备案通道尚未打通。在这一过渡期内，个人投资者面临“有法可依、无路可走”的现实困境——新规已明确个人需遵守对外投资监管要求，但具体如何办理核准备案尚无细则。因此，对于计划通过境外SPV搭建架构或开展境外直接投资（包括新设境外公司、海外并购、境外不动产投资等）的个人投资者，建议暂缓方案落地，密切关注发改委和商务部后续出台的配套细则，待合规路径明确后再行推进。对于已通过37号文路径持有境外架构的存量个人投资者，则须认识到新规项下的持续合规义务已即时生效——已持有的境外实体及境外资产须同步满足新规要求，包括维护合规的治理结构与内控制度、遵守技术出口与数据跨境流动限制等。37号文路径能否继续作为个人境外投资的外汇合规依据，有赖于后续配套细则的明确。此外，富途、老虎、长桥等案件已充分表明，通过灰色渠道绕道进行个人境外投资不仅面临资金损失的风险，更可能因违反外汇管理、非法经营等规定而面临行政处罚乃至刑事责任。在配套细则出台前，个人投资者应避免通过分拆购汇、地下钱庄、无牌中介等非法渠道进行资金出境和境外投资，这些行为本身就构成违法违规，不受境内法律保护，违法投资的风险由投资者自行承担。
二、技术与数据跨境流动受到全面管控
新规第十三条明确规定，投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；同时，不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向境外转移国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据。该条款的制度逻辑并非创设新的出口管制义务，而是将既有法律法规项下的禁止性义务明确嵌入对外投资场景之中，其核心在于堵住以投资活动为载体、绕过出口管制和数据跨境管控的路径。
近期发生的几起案件已充分暴露了这一“灰色地带”的现实风险。2026年4月，中国监管部门阻止Meta收购由中国创始团队背景的AI智能体企业Manus。技术密集型企业在搭建境外架构、接受外资并购或推动核心技术和数据跨境迁移时，可能同时面临技术出口、数据出境、外商投资安全审查以及对外投资监管等多重合规问题。上述风险并不限于股权交易本身，无论通过跨境并购、人员派驻、技术服务、系统权限开放还是培训交流等方式，凡涉及受控技术、服务或数据的跨境转移，均可能触发出口管制、数据出境及对外投资监管要求。此前部分企业认为只要不直接出口设备和软件，通过人员交流、技术培训等方式转移技术就不会触发出口管制；新规第十三条将相关禁止性义务明确嵌入对外投资场景后，这种理解需要被重新审视。
实务提醒：
面对上述风险，技术密集型出海企业应立即采取以下措施。首先，建立境内物项、技术和服务清单，逐项对照《中国禁止出口限制出口技术目录》及《两用物项出口管制清单》，识别哪些技术、数据或服务落入禁止或限制出口的范围。其次，全面梳理对境外关联公司的各类技术支持安排——包括但不限于技术许可/转让协议、咨询服务协议、日常技术指导惯例、跨境培训安排、人员交流计划等——评估其中是否涉及禁止或限制内容，并确认是否已取得必要许可或完成登记。第三，建立跨境人员出差和技术交流的事前合规审查流程，确保出差目的、交流内容与出口管制合规要求相符——新规第十三条已将“跨境派遣技术人员”、“组织人员赴境外工作”、“跨境提供技术指导”、“安排人员跨境培训”四种方式明确列为受控的技术转移路径，企业外派工程师驻场、向境外团队开展培训、向境外平台开放系统权限等日常行为均可能落入监管范畴。第四，重新评估境外研发中心的知识产权归属安排，审查境内知识产权转移或许可至境外研发实体是否需要技术出口许可或登记。对于AI、半导体、先进制造、生物医药等高度关注技术管制的行业，上述合规审查必须前置到项目立项和投资架构设计阶段，而非等到技术或人员即将出境时才临时应对。
三、境外投资安全审查制度正式确立
新规第十五条规定：“国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。”这是我国首次在行政法规层面确立独立的境外投资安全审查制度。新规第十五条正是在外商投资安全审查（“外资进来”）之外，补上了“中国资本走出去”这一端的制度缺口，与《外商投资安全审查办法》形成“一进一出”两道闸门。
该制度具有多重关键特征：首先，安全审查已成为与ODI核准备案并行的独立监管程序，其触发不以相关投资先触发境内核准或备案手续为前提。其次，其监管触角延伸至投资全生命周期，不仅覆盖投资进入阶段，也涵盖境外资产的退出、出售、剥离、转让等后续环节；而新规将安全审查延伸至退出环节，正是为了防止投资退出阶段因资产处置不当而产生国家利益的次生风险。第三，审查触发标准采用“影响或可能影响国家安全”的开放性表述，是否启动取决于主管部门对潜在国家安全影响的实质性判断，这为监管保留了充分的灵活性。第四，审查决定具有强制约束力，有关组织和个人负有协助、配合的义务，不得拒绝或阻碍，并须遵守相关决定，违规者将面临罚款、没收所得乃至1至3年禁止从事对外投资活动的严厉处罚。
实务提醒：
对于涉及关键技术、重要数据、战略资源、关键基础设施的项目，投资者必须单独评估安全审查风险，不能再将其视为核准备案的附属环节。由于安全审查的实施细则尚未出台，目前尚无明确路径可以主动申报并获得正式“通关”认定。投资者应在交易前期将国家安全风险评估纳入项目筛查框架，如评估提示存在较高风险且交易落入核准备案范围，应在申报材料中对相关国家安全因素充分披露；若不在核准备案范围内，可考虑通过非正式渠道与主管部门沟通了解监管预期，并保留完整的风险评估记录。尤其值得关注的是，安全审查不仅针对新投资项目，同样适用于存量项目的资产转让和退出，这意味着已持有境外资产的投资人在筹划退出时也需提前评估安全审查风险。
四、法律责任全面升级：量化罚款加穿透追责
结合新规第二十七条的处罚体系，投资者面临的合规风险已全面升级。首先是个人责任的穿透追责，新规首次将处罚延伸至直接负责的主管人员和其他直接责任人员，不限于法定代表人，凡实际参与境外投资决策、申报或执行环节的高管、项目负责人乃至具体经办人员，均可能面临最高10万元的个人罚款，过去“公司违规、个人免责”的格局已被彻底打破。其次是罚款金额的量化跃升，以“投资额”为基数计算，亿元级项目一旦违规可能面临千万级罚款，违规成本从此前的“警告一下”跃升为“伤筋动骨”。与此同时，若干关键概念在执法口径上仍存在不确定性——“未按规定履行核准备案手续”是仅指完全未履行，还是也包括“已提交申请但尚未获批即开工建设”或“备案后发生重大变更未办理变更手续”等情形，尚无定论；“没收违法所得”在境外投资场景下究竟指项目收益、违规资金使用收益，还是因规避监管获取的其他经济利益，同样有待澄清。更需警惕的是存量项目的“历史欠账”——新规处罚针对的是施行后仍持续的违规状态，若境外投资项目在7月1日前已设立但从未办理ODI备案，7月1日后仍在运营，则该违规状态持续存在，随时面临处罚风险（这也是第一部分中个人投资者存量37号文架构需同步审视合规状态的制度逻辑所在）。此外，投资禁入还可能产生传染效应——违法行为人可能被禁止1至3年内从事对外投资活动，该禁令是仅针对被处罚的主体企业，还是可能延伸至同一实控人控制的关联企业，尚无明确规定，但实践中存在被关联审查的现实风险，集团化运作的企业尤需关注。
实务提醒：
面对上述风险，投资者应当在细则尚未明朗的阶段以最审慎的标准审视自身合规状态。在理解“未按规定履行手续”等不确定概念时，应按最严格标准把握——凡应在事前取得的手续，未取得前即实施投资行为，均宜认定为违规，避免因理解偏差而低估风险。同时应保留完整、可追溯的决策、资金、交易和申报记录，以备监管核查时能够清晰还原事实全貌。对于存量项目，凡已设立境外主体的投资者应尽快开展全面自查，重点排查是否存在未按规定办理核准备案、备案信息与事实不符、未及时办理变更手续、未履行再投资报告义务等情形，发现问题应及早主动整改，争取在监管介入前完成规范。对于集团化运作的企业，在架构设计上应考虑合理设置防火墙，隔离单个项目的合规风险向集团主体传导，避免因某一境外主体的违规行为触发投资禁入而波及集团其他业务。最后，在新规施行初期，对于存在重大不确定性的合规事项，建议主动与主管部门沟通了解监管预期，避免因被动等待而错失整改窗口。
五、海外投资保护与反制机制首次制度化
新规在“管理”之外专设“保护”维度，以第二十三条至第二十五条构建了海外利益保护与对等反制两套制度。第二十三条规定，投资者在境外遭遇投资壁垒或其他经营障碍的，商务主管部门可以依法开展调查，并根据调查结果采取相应措施——这是对外投资专项法规中首次以明文制度形式确立投资壁垒调查机制。第二十四条建立了分层反制体系，针对国家或国际组织可调整国别政策、限制进出口；针对具体组织或个人，可依据《反外国制裁法》列入反制清单，采取贸易、投资、入境等方面的禁止或限制措施。第二十五条则引入了穿透式适用机制，相关反制措施可延伸至外国组织或个人实际控制或参与设立、运营的组织，这意味着即使歧视方不在境内，我国政府仍可通过其参与的组织实施反制。这一制度安排固然为中国企业提供了制度性后盾，但同时也意味着相关跨国经营主体面临的双向风险敞口显著扩大——对于那些在华设有子公司或合资企业的跨国企业而言，若其母公司在境外参与了对中国投资者的歧视性行为，该在华实体本身就可能成为被反制的对象；而相关境外主体若因遵守其母国法律而与中国合规要求发生冲突，则可能陷入“遵守母国指令触发中国反制，遵守中国法规又在母国面临制裁风险”的两难境地，这种结构性冲突对于在华业务规模较大、同时又与美欧等国监管机构存在合规义务冲突的跨国企业尤为棘手。
实务提醒：
面对上述双向风险，投资者应做好以下几方面的准备。首先，应充分认识到新规提供的不仅是“保护”，更是一套可以主动启动的救济程序——当企业在海外遭遇不公正的投资壁垒或经营障碍时，应主动向商务主管部门反映情况，推动启动投资壁垒调查程序，将个案困境上升为政府层面对话与反制的议题，而非仅依赖东道国司法救济单打独斗。其次，跨国企业应建立专门的中国合规应对机制，密切追踪商务部发布的投资壁垒调查进展、国别投资政策调整及反制清单动态，在母国法律合规义务与中国反制法律风险之间寻找平衡点，这要求在重大跨境交易的顶层法律框架层面进行系统性评估，而非交由单个业务部门各自应对。第三，在华有实质运营的外国投资者应重新审视集团内部治理结构，评估若母公司或关联方被列入反制清单，在华的子公司、合资企业及供应链是否会受到波及，并提前做好应急预案。此外，相关投资者应善用使领馆发布的海外安全状况提示和风险评估信息，将东道国政策环境的变化纳入常态化监测范围，在投资决策和投后管理中做到风险前置预判，而非等到歧视性措施落地后再被动应对。
六、结语
新规的立法依据已由此前的《行政许可法》转向《对外关系法》《对外贸易法》，并将“维护国家主权、安全、发展利益”写入立法目的。这一转换意味着对外投资监管已被纳入“统筹发展和安全”的总体框架。
新规并非另设一项覆盖对外投资的一般性审批程序，而在于将既有分散于发改、商务、外汇、出口管制、数据出境、国家安全等领域的监管要求，纳入更加完整的制度框架。对外投资不再仅仅关乎资本、股权和项目实施，而已成为一个涵盖投资准入、资本外流、跨境技术和数据传输、海外资产处置以及投资后治理等各个方面的系统性合规问题。
对投资者而言，核心问题或许不再仅仅是“能否完成投资”，而是“能否在国家安全监管框架下持续持有、运营和退出投资”。对外投资合规正从项目审批层面的程序性工作，演变为覆盖投资全生命周期的战略性治理议题。
参考资料：
[1] 中华人民共和国生态环境部转载中国政府网：《国务院关于对外投资的规定》（中华人民共和国国务院令第837号），
https://www.mee.gov.cn/zcwj/gwywj/202606/t20260602_1157822.shtml。
[2] 中国证券监督管理委员会：《证监会依法对老虎、富途、长桥非法跨境展业行为作出行政处罚事先告知》，
https://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7634330/content.shtml。
[3] BBC中文：关于中国监管部门阻止Meta收购Manus的相关报道
https://www.bbc.com/zhongwen/articles/c1d274yn2q9o/trad。