广州原拆原建中绕不开的法律门槛

一、引言
2026年，广州城市更新进入提速新阶段。市政府工作报告将城市更新列为全年重点任务之一，提出谋划启动“十五五”30个以上城市更新片区改造，年度固定资产投资目标高达2000亿元。在这一宏观背景下，以“自主更新、原拆原建”为特征的危旧房改造模式，正从政策文件走向现实工地。
广州的探索颇具开创性。花都区集群街2号作为广东省首例业主“自主更新、自筹资金、原拆原建”项目，已顺利竣工，房屋增值约1.6倍，被住建部门作为典型经验向全国推介。越秀区小石集危旧房连片改造项目，更登上央视新闻联播。荔湾区鹤园小区的原拆原建，成为广州中心城区首个落地施工的案例。广州的实践，已成为全国存量更新可资借鉴的“广东方案”。
然而，光鲜案例的背后，是另一幅更为普遍的图景：越秀区共和村首轮意愿征询中，1600户业主仅约500户同意出资改造，同意率远未达到法定启动门槛；全市大量危旧房项目，在征询阶段即宣告搁浅。让人不得不感慨“不是改不了，是统不起来。”
这一现象折射出一个深层的法律困局：在现行制度框架下，谁有权决定一栋老楼的生死？当多数业主迫切需要改造，少数业主因种种顾虑而拒绝，制度应当如何应对？本文将以广州《城镇危旧房改造实施办法（试行）》（以下简称“《危旧房办法》”）为主要分析样本，从法律层面浅析原拆原建的制度框架、内在张力与破解路径，以期为这一民生议题提供参考。
二、原拆原建在法律上究竟是什么？
（一）不是简单的“共有部分管理”
理解原拆原建的法律性质，是整个分析的前提。许多观点将其纳入“共有部分管理”的框架——认为这不过是业主大会对小区共有事务的一次集体决策。但笔者并不同意这一观点。
原拆原建至少涉及三个层次不同的权利变动：一是整栋建筑物（包括每位业主各自专有部分）的物理灭失——这并非对共有走廊、外墙、电梯间等共有部分的管理，而是对每一户私产实体的消灭；二是在旧建筑灭失基础上，新建筑物的产权重新划定与分配，涉及新的建筑面积如何对应原业主权利；三是上述两重变动均依托于对每位业主专有所有权的强制性处分。
正因如此，原拆原建与“修缮维护”“加装电梯”等常规共有事务管理之间，存在量级上的差异。加装电梯仅涉及附属设施新建，不触及专有部分的物理灭失；原拆原建则是建筑物整体消亡与重建的过程，每位业主的“家”在法律和物理上均归于虚无，方能在新建筑中重生。这一性质上的差异，是理解相关制度设计逻辑的出发点。
（二）与政府主导征收的区别
讨论原拆原建的法律性质，还须将其与另一条路径明确区分：政府主导的房屋征收。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，政府基于公共利益需要，可依法对房屋实施征收，并给予被征收人相应补偿。这一路径以公权力为主导，征收决定一经作出，个别业主的异议也不能阻止征收程序推进，其权利保障通过补偿标准、行政复议、行政诉讼等机制实现。
原拆原建走的是不同的私法自治路径：业主作为权利主体，自主决策是否改造、如何改造，政府仅扮演政策引导、程序支持和审批监管的角色，并不直接行使征收权力。正是这一路径选择，带来了“如何在私法框架内合法形成集体意志”的根本难题——因为私法的逻辑是：对他人专有财产的处分，须经权利人本人同意，不能仅凭多数意志强加于少数。
三、上位法的规范与解释争议
（一）《民法典》第278条——原拆原建的上位法基础
各地原拆原建地方立法的上位法基础，在现行法律体系中应当是《民法典》第278条。该条将“改建、重建建筑物及其附属设施”明确列为业主共同决定事项，并设定了区别于一般事项的加重表决规则：须由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决（参与门槛），且经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意（通过门槛）。
这一规定是对原《物权法》第76条的继承与完善。在立法史上，“改建、重建建筑物及其附属设施”自《物权法》时代起即被纳入业主共同决定范畴，其立法考量是：此类行为涉及费用负担重大、影响每位业主切身利益，不宜以简单多数决定，需较高表决比例方能体现集体意志的正当性。
就此而言，《民法典》第278条确实为原拆原建提供了上位法基础，各地地方立法以其为依托，具有一定的合法性来源。
（二）第278条的内在解释争议
然而，将第278条适用于原拆原建，在学理和实践层面均存在三个层面的解释争议。
第一，“重建”的文义边界问题。第278条中的“重建”，按照国务院《建设工程质量管理条例》的配套释义，传统上指建筑物因损毁已无法使用、按原设计拆除后恢复重建，属被动性的恢复行为。而原拆原建中存在主动拆除的决策行为，且往往伴随扩容、增面积等改良内容，是否当然落入“重建”的文义范围，在解释上仍有争议。
第二，制度逻辑的对接问题。《民法典》第278条的制度逻辑，是对建筑物共有部分和共同管理事务的集体决策权的规范。然而，原拆原建所涉及的核心权利，是每位业主对自身专有部分的所有权——即私有财产权，而非共同管理权。用调整“共同管理权”的表决规则来约束“专有所有权”的处分，在制度逻辑上存在一定的错位。
第三，制度空白问题。第278条仅规定了如何形成多数决，对于多数决形成后不同意的少数业主的专有财产权如何处置，完全没有回答。这个空白，是目前所有地方立法都绕不开的难题。正如最高人民法院在答复全国人大代表关于老旧小区改造的建议时所坦承的：民法典未明确相关事项如何归类，有赖于实践中进一步摸索和尝试。这也是当前上位法对于原拆原建支撑力度不足的直接体现。
四、广州《危旧房办法》的制度设计
（一）双重90%门槛的制度逻辑
2024年7月，广州市住房和城乡建设局、规划和自然资源局联合印发《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》，为原拆原建提供了本地化的制度框架。其核心表决规则是：多产权人的城镇危旧房，须经不低于90%的房屋使用安全责任人表决同意，方可启动改造；项目设计方案及实施方案，须再次经不低于90%的房屋使用安全责任人依法表决同意，方可进入下一步工作。这便是实践中通称的“双重90%门槛”。
从政策取向看，这一设计有其正当性基础。原拆原建直接导致每位业主专有财产的物理灭失，影响之重远超日常小区事务。在这一前提下，设定高于《民法典》一般标准的同意率，体现了对业主私有财产权的充分尊重，具有合理的政策考量。
（二）与《民法典》表决规则的比较
然而，将广州《危旧房办法》的90%门槛与《民法典》第278条的规定加以比对，会发现一个值得法律人正视的问题。
依照《民法典》第278条的规定，“改建、重建”决议须由2/3以上业主参与，参与者中双3/4以上同意方为通过。将这两个门槛换算成相对于全体业主的绝对同意率，在参与率恰好达到最低门槛时：2/3 × 3/4 = 约1/2，即理论上约50%的业主同意即可形成有效决议；即便全体业主均参与表决，所需同意率也仅为3/4，即75%。
而广州要求的90%，是针对全体“房屋使用安全责任人”的绝对比例——无论参与率高低，均须达到这一门槛。两相对比，广州的要求实质上远高于《民法典》的最低标准，属于对民法典表决规则的实质性加重。
这引出一个笔者一直在思考的问题：《民法典》第278条关于“改建、重建”表决规则的规定，在性质上属于民事基本制度。根据《立法法》的规定，民事基本制度只能由全国人大及其常委会以法律形式规定。以地方规范性文件实质性提高民法典规定的民事表决门槛，其立法权限是否充分，存在一定疑问。
当然，一种可以为《危旧房办法》进行解释的路径是：《危旧房办法》的90%门槛，在性质上属于行政审批前置条件，而非对民事表决规则本身的修改——即不是在规定多少业主同意才能形成有效的民事决议，而是在规定要启动改造行政审批程序，需先提供90%同意的证明材料。这一解释思路在一定程度上可以回避《立法法》层面的质疑，但在未来专项立法出台之前，这一质疑将持续存在，并在个案中可能引发对表决效力的质疑。
（三）“房屋使用安全责任人”的界定困境
90%门槛的计算，取决于分母——即“房屋使用安全责任人”的范围界定。然而，《危旧房办法》对这一主体的定义，在实践中面临模糊地带，可能成为阻碍或争议的来源。
其一，房屋已出租时，出租人（业主）还是承租人，谁是责任人？其二，对于房改房，产权登记在个人名下，但原产权单位仍有管理关联的，两者如何区分？其三，产权人已故而继承人尚未办理继承登记的，谁有资格参与表决？其四，对于产权历史遗留问题较多、登记不全的老旧房屋，责任人认定本身就可能引发纠纷。
这些问题并非纯粹技术性的。在实践中，分母的大小直接影响90%的可达性，对责任人范围的不同界定，可能使同一个项目在数字上呈现天壤之别的通过或不通过的可能性。
（四）少数拒绝业主的权利困境
《危旧房办法》对于未达到签约比例的项目，给出的答案是“项目自动终止”。从保护私权的角度来说，只要存在超过10%的异见业主，改造即告终止，少数人的财产处分自由得到了充分保障。
然而，这一设计在少数情形下仍可能产生价值冲突，即当房屋已被鉴定为D级危房、结构已危及居住安全、哪怕是少数业主自身的生命安全也面临威胁时，允许少数人的拒绝使全体居民继续留在危险建筑中，其正当性是否依然充分？
这是私权保护与公共安全两种价值之间的冲突，而非简单的多数压制少数。《危旧房办法》以“项目终止”了结这一冲突，是一种保守但合法的处理方式，代价则是把房屋安全问题暂时悬置起来，留待未来立法解答。
五、比较法视野下的原拆原建
回顾广州已落地的原拆原建项目，会发现一个共性，并非靠制度突破取胜，而是规避了制度难题。花都集群街2号仅涉及25户，规模小，协调成本低；荔湾鹤园小区三栋危旧楼的业主方只有广船一家，天然达到“100%同意”，根本不存在意见整合的问题。这意味着，制度的难题在广州实践中尚未被真正解决，只是被绕开了。与此形成对照的是，其他地区的探索提供了不同的破局思路。
浙江采取了利益引导的路径。《浙江省城镇社区更新条例》规定，危旧房改造可由自然资源部门重新核定规划条件，适当增加建筑面积，新增部分可用于保障性住房或公共服务设施。杭州浙工新村项目将容积率从1.5提高至2.1，户均面积从70平方米增至90平方米。增容带来的利益增量，降低了业主参与改造的净成本，从而提高了意愿征询的通过率。
北京的探索则侧重“成本分摊”机制，以政府补助或原产权单位出资，分担业主的改造资金压力，降低因出资顾虑而产生的异见。
日本《建筑物区分所有权法》提供了另一种制度参考。该法设置了“强制出让请求权”制度，当改建决议以特定多数通过后，赞成方可以对不同意的少数业主行使强制出让请求权，要求其按公平价格将专有部分出售；与此对应，少数业主亦享有买回请求权，保障其在特定情形下按原价取回财产。这一制度实现了多数推进与少数保障的平衡。
六、立法期待与实务建议
（一）立法层面的期待
国务院已明确将研究制定城镇房屋安全管理相关法规，《城市更新“十五五”规划》亦提出修订城市房地产管理法、研究制定城市更新专项法规。在这一立法窗口期，有几个核心问题期待上位法层面予以明确：
一是“房屋使用安全责任人”的法定界定标准或明确原拆原建的表决主体，避免地方各自为政形成标准分裂；二是在自主更新路径下，合法多数决形成后少数拒绝业主的专有财产权如何处置，是否引入“强制调解+公平补偿”的机制，使改造不以少数人的拒绝为终局；三是表决门槛的全国统一，以解决地方规范性文件与《民法典》表决规则之间的冲突。
笔者期待，未来专项立法能够解决上述问题，为各地原拆原建实践提供更为清晰、更具操作性的法律框架。
（二）广州地方层面的建议
在上位法出台之前，笔者认为广州可在现行框架内探索进一步优化制度。在《危旧房办法》修订或出台配套细则时，重点关注以下几点：其一，明确“房屋使用安全责任人”的认定标准及争议解决机制；其二，对D级危房等安全威胁紧迫的情形，探索建立“政府介入引导+公平补偿出路”的机制，而非一律以项目终止了结；其三，可借鉴浙江经验，通过规划容积率弹性、增容激励等手段，以利益机制提高改造意愿，从根本上降低异见率，从而降低90%达成难度。
（三）实务层面的律师建议
对于正在推进或计划推进原拆原建的业主、社区组织及相关机构而言，笔者提出如下几点实务建议：
第一，充分重视前期“责任人认定”工作。在启动意愿征询前，务必梳理清楚项目范围内所有房屋的产权状态、登记情况及历史遗留问题，对责任人范围作出有据可查的认定，避免因责任人争议导致表决结果在后续被质疑。
第二，严格留存表决程序的完整痕迹。意愿征询、方案表决的通知方式、到达确认、签字记录等全套程序文件，应按照可供司法审查的标准留存，不可仅凭口头或微信记录了事。
第三，对少数拒绝的业主开展早期、有建设性的沟通。部分拒绝的业主存在出资顾虑、安置方案不满意或信息不对称，而非原则性的拒绝。提早介入开展沟通，往往能以谈判化解异见。
第四，与政府审批部门保持充分的合规对接。原拆原建涉及规划许可、施工许可、不动产登记等多个行政环节，各环节的前置要件和审批逻辑存在差异，事先与主管部门充分沟通，有助于避免因程序瑕疵使整个项目的合法性受到质疑。