清单与图纸项目特征不符，增加成本由谁承担

引言
在固定单价（工程量清单计价）工程中，招标工程量清单（下文中简称为“清单”）项目特征描述与施工图纸工艺要求不一致，是结算阶段容易爆发的争议问题之一。当下不少施工合同中会明确约定：施工图纸内容效力高于清单，部分发包人据此提出主张：合同已确定图纸优先于清单，施工方本就应当按照图纸标准施工，即便与清单组价产生差额，相关额外开支也理应全部由施工单位自行承担。
这种理解是否符合法律规定？倘若清单载明的施工工艺受技术标准、行业规范、现场客观条件制约，经专业机构论证后确认不具备实施条件，项目必须按照图纸要求施工，由此形成的上千万元成本差额，最终都要由施工企业独自承担？本文结合现行法律法规、行业计价规范以及相关司法判例，围绕核心问题展开分析。
“图纸优先”并非无条件风险转移条款
合同约定“图纸优先于清单”，本质是约定施工标准的优先级，而非无条件将清单编制错误风险转移给承包人。
比如：清单工艺与图纸实质冲突，且清单工艺不可行/明显低于强规要求的情形下，清单系由招标人（发包人）编制，其对清单的准确性、完整性负责。工艺不可行则可能被认定为发包人提供技术资料存在缺陷，按图纸施工是满足安全与验收的必然选择，非承包人擅自变更，由此产生增加的工程价款按实际项目特征重新组价。但如清单与图纸工艺虽不一致，却符合规范可实施的，则存在认定为承包人投标时应预见的商业风险，按合同约定优先适用图纸施工，价款调整存在难度。
规范依据：《建设工程工程量清单计价规范》从2013版到2024版存在部分调整
GB/T50500-2013第4.1.2条：招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性、完整性由招标人（发包人）负责。
GB/T50500-2013第9.4.2条：施工中设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目特征描述不符，且该变化引起造价增减变化的，应按实际施工的项目特征重新确定综合单价，调整合同价款。
GB/T50500-2024第3.1.8条：采用单价合同的工程，分部分项工程项目清单的准确性、完整性仍由发包人负责；总价合同下已标价清单准确性、完整性由承包人负责（责任分配发生变化）。
GB/T50500-2024第8.2节、第8.9.1条：将“项目特征不符、漏项”纳入“工程量清单缺陷”，明确应修正清单并调整合同价格。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》也提供了调价依据，第十九条：非承包人原因导致质量标准/工程量变化，可参照当地计价方法调整。
下面我们结合几个案例看看司法实践中的处理情形：
判例一、最高人民法院(2019)最高法民终379号
基本案情
发包人招标时未发放与清单配套的工程图纸，导致招标清单与施工图纸工程量差额达5000余万元。承包人按图施工后主张差额价款，发包人以"承包人负有复核义务、未提异议不调整"抗辩。
裁判要旨
发包人作为清单编制人未提供配套图纸致使承包人无法充分核对，清单与图纸存在重大不符且超出承包人投标时可预见范围，固定合同价款并非完全不可调整。但承包人在发放图纸后，也未就工程量清单与图纸之间的差异进行核对，亦应承担相应责任。综合考虑，工程已验收合格并交付使用，承包人就差额部分已实际付出成本与劳动，发包人作为实际受益方，依公平原则，应就大部分款项承担支付义务（本案酌定发包人承担80%）。
判例二、最高人民法院(2021)最高法民终1112号
基本案情
投标时发现清单存在项目特征表述不清、漏项，双方在备案合同专用条款中明确约定对漏项及特征不完整问题据实调整。结算时发包人反悔，主张以原清单单价包干全部工程内容。
裁判要旨
双方已在备案合同中确认工程量清单存在项目特征描述不完整、漏项等问题并约定据实调整，应按实际施工内容重新确定综合单价并调整价款，发包人主张以原固定单价包干全部工程内容不予支持。
判例三、安徽省高级人民法院(2020)皖民终661号
基本案情
固定单价合同（工程量清单计价），招标清单中埋地钢管外防腐做法项目特征描述为“普通防腐”，施工图要求“加强级防腐”，二者不符。承包人按图施工后产生返工及增量费用，发包人以清单为准拒付调增价款。
裁判要旨
因发包人提供的招标工程量清单项目特征描述与施工图不一致，造成返工增加费用，根据《建设工程工程量清单计价规范》，发包人作为清单编制人应对项目特征描述的准确性负责，由此造成的增量费用由发包人承担。
结合裁判观点，笔者认为
清单项目特征与图纸实质冲突，且清单工艺违反强规、不安全或客观上无法按清单实施时，因清单由发包人编制，依据《建设工程工程量清单计价规范》之规定，单价合同下清单准确性、完整性由发包人负责；采用单价合同的工程，分部分项工程项目清单存在缺陷（项目特征不符、漏项、工程量偏差），应修正工程量清单并按相关标准调整合同价格。
清单特征描述错误或工艺不可行属于发包人提供技术资料存在缺陷，承包人按图纸（合规要求）施工非擅自变更，通常应按实际施工项目特征重新确定综合单价，增加价款由发包人承担。但需注意，若承包人投标时已发现清单项目特征明显错误或与图纸不符，却未书面提疑或提示，则承包人可能被认定未尽审慎义务，按过错比例分担增加成本。