《国务院关于出境入境管理的规定》解读——安全风险防范、申请事由审查与中介服务备案

《国务院关于出境入境管理的规定》（以下简称《规定》）经2026年6月29日国务院第90次常务会议通过，以国务院令第841号公布，自2026年9月15日起施行。《规定》共19条，可归纳为出境安全风险防范与申请真实合法义务、不准出境不准入境情形细化、中介服务备案管理与法律责任三大制度板块。本文围绕其核心制度进行解读。
一、政策出台背景
(一)开放深化与安全风险并存的时代背景
近年来，我国公民和企业出境规模持续扩大。2026年1月28日，国家移民管理局召开新闻发布会，发布2025年移民管理工作主要数据：2025年全国移民管理机构共查验出入境人员6.97亿人次，同比上升14.2%，创历史新高[1]。2026年9月10日，国家移民管理局发布移民管理要闻：2026年1至8月，全国边检机关累计查验出入境人员4.99亿人次，同比上升8.7%[2]。
当前国际安全环境复杂多变，部分地区冲突与动荡持续，涉及我国公民的境外遇险、被骗、被困案件时有发生[3]，加强出境公民海外安全保护工作更显重要和迫切。
(二)回应出境入境管理的新形势新问题
从制度基础看，《中华人民共和国出境入境管理法》自2013年施行以来，重点解决的是证件签发、口岸查验、境内停留管理等“国门”环节的管控问题[4]，对公民出境之后可能面临的海外安全风险，缺乏事前的防范安排。从行业现状看，2018年因私出入境中介服务取消经营许可后，市场主体迅速增加，但行业底数不清、经营失范的问题逐步暴露。上述情况均需要在行政法规层面作出回应。
二、核心制度解读
(一)中国公民出境安全风险防范制度
《规定》第2条确立了出境安全风险防范制度，该条开宗明义，规定“国家建立和完善中国公民出境安全风险防范制度”，将海外安全保护的关口由事后救助前移至出境之前，体现了“预防为主”的保护原则，主要包括以下安排：
首先，建立国外安全提醒与旅游目的地安全风险提示制度。第2条规定，国务院外交、文化和旅游主管部门以及驻外外交机构应当根据有关国家和地区战争或者武装冲突、社会治安、自然灾害、事故灾难、传染病疫情等安全形势，及时公开发布国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示。这一制度使《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国领事保护与协助条例》中已有的风险提示安排，在出境入境管理环节得到落实。
其次，明确公民的关注与规避义务。第2条要求中国公民应当关注国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，避免前往及驻留高风险国家或者地区。
再次，赋予移民管理机构提醒劝阻职责。移民管理机构在受理、审批出境入境证件申请和实施出境边防检查时，应当根据国务院有关主管部门的通知，提醒准备前往高风险国家或者地区的中国公民谨慎前往或者密切关注当地安全形势，提高警惕、加强防范、注意安全；其中，对准备前往风险等级为最高级别或者严重危及人身安全案件突发、高发的国家或者地区的中国公民，必要时应当劝阻其前往。
上述三项措施形成“信息发布——公民自护——移民管理机构提醒劝阻”的链条，将保护关口前移至出境环节，与出境后的领事保护相互衔接，共同构成覆盖出行全过程的安全保护链条。
(二)出境入境申请事由真实合法义务
《规定》第3条确立了申请事由真实合法原则。第3条第1款明确规定，“出境入境人员申请出境入境、停留居留的事由应当真实、合法”，将行政许可领域申请人如实申报的一般义务落实到出境入境管理领域。
就核实与配合义务而言，移民管理机构、签证机关在核实出境入境人员的身份、申请事由时，可以询问相关情况，要求其出示、提供有关文件、资料、电子数据等信息，出境入境人员应当予以配合。这一安排并非限制正常出境，而是以申请事由真实、合法为审查前提：主管机关据以核查申请的真实性，申请人如实、及时提供信息与材料即可配合完成核验，正常、合法的出境需求不会因此受到影响。
同时，第3条强化了邀请函件出具方的真实性责任。单位或者个人为出境入境人员出具邀请函件或者其他申请材料的，应当对邀请内容和证明事项的真实性负责，并配合移民管理机构、签证机关核实有关信息。这一规定将真实义务延伸至申请人之外的第三方，使邀请函件、证明材料不再是无须担责的形式要件，有利于从源头上防止虚假申请，遏制以虚假事由骗取证件、规避监管的行为。此外，第3条明确了虚假材料的法律后果。出境入境人员提供虚假材料、作出虚假陈述的，移民管理机构、签证机关有权决定不予签发出境入境证件或者不准其出境、入境。这一后果性规定与前述各项义务形成呼应，使真实合法义务具备了强制力保障。
(三)不准出境、不准入境情形细化
在《出境入境管理法》第12条的基础上，《规定》进一步细化了不准出境、不准入境的具体情形。
PART 01 中国公民不准出境情形（第4条）
《规定》第4条在《出境入境管理法》第12条的基础上，新增了三类中国公民不准出境的具体情形，使“不准出境”这一法律后果的适用更为明确、更具操作性。
第一类针对骗取证件、非法出入境的违法行为。公民因骗取出境入境证件、非法出境入境受到行政拘留处罚的，移民管理机构可以依据违法情节和预防违法犯罪的需要，在处罚执行完毕后6个月以上3年以下不准其出境。这一安排将出境限制与行政处罚相衔接，实质是在行政拘留之外附加了一定期限的出境限制，强化了对骗取证件、非法出入境行为的惩戒与威慑。
第二类针对公民在境外的违法犯罪活动。对于在境外从事违法犯罪活动、危害国家安全和利益的公民，可以由国务院有关主管部门决定，或者经驻外外交机构等核实后由其境内住所地省级人民政府决定，自回国之日起6个月至3年内不准其出境。该情形不以行为人在国内受到刑事处罚为前提，只要其在境外的行为危害了国家安全和利益，即可触发限制出境措施，体现了对境外危害国家安全行为的延伸规制。
第三类针对违反出口管制、技术进出口管理的行为。中国公民违反出口管制、技术进出口管理等规定，可能危害国家产业安全、技术安全的，国务院商务等有关主管部门可以决定不准其出境。这一规定与《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国技术进出口管理条例》相衔接，通过限制相关责任人员出境，防范关键产业技术、管制物项向境外非法转移，是维护国家产业安全、技术安全的重要制度安排。
外国人不准入境情形（第5条）
PART 02《规定》第5条与第4条相对应，细化了外国人不准入境的具体情形。
第一类针对虚假申请。外国人在境外申请办理中国签证或者在口岸申请入境时，提供虚假材料、作出虚假陈述的，移民管理机构、签证机关可以决定1年至5年以内不准其入境。这是对第3条申请事由真实合法义务的配套惩戒，将入境便利与诚信申报直接挂钩。
第二类针对违法犯罪。外国人因妨害国（边）境管理受到刑事处罚，或者因骗取证件、非法出入境受到行政处罚的，可以在处罚执行完毕后1年至5年内不准其入境。与第4条中国公民的情形相比，对外国人设定的不准入境期限更长，体现了对外国人入境管控的审慎从严。
第三类针对反制措施。外国人被列入反制清单、不可靠实体清单、恶意实体清单，或者被采取反制和限制措施的，由移民管理机构、签证机关按照职责采取不予签发出境入境证件、不准入境等措施。这一规定将出入境管理作为落实《中华人民共和国反外国制裁法》第6条的具体操作方式，使反制裁、反干预、反“长臂管辖”的法律工具落到出入境环节。
PART 03 程序保障（第6条）
《规定》第6条为不准出境决定设置了程序规范。一方面，明确执行衔接机制。决定机关作出不准出境决定后，应当及时通知移民管理机构执行；移民管理机构在执行时按照决定机关通知的内容告知当事人，确保决定与执行之间顺畅衔接。另一方面，确立告知义务及其例外。决定机关原则上应当向当事人书面告知不准出境的事实、理由、依据和救济途径，保障当事人的知情权和救济权；只有在可能影响国家安全、刑事案件侦查等特定情形下，才可以不告知当事人。
(四) 出境入境中介服务备案管理制度
PART 01 制度转型与备案管理的确立
我国因私出入境中介服务经历了从许可管理到备案管理的制度演变。2001年，公安部、国家工商行政管理总局发布《因私出入境中介活动管理办法》（公安部令第59号），确立行业许可制度。2018年，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），明确自2018年11月10日起取消因私出入境中介机构资格认定，并废止《因私出入境中介活动管理办法》。取消前置行政许可后，市场主体取得工商营业执照即可从事因私出入境中介活动，行业准入门槛大幅降低，行业机构数量快速增长，虚假宣传、违规经营等问题逐渐显现[5]。
在此背景下，《规定》第7条建立全国统一的备案管理制度，对接受出境入境人员委托从事政策咨询、证件代办、手续办理等中介服务的机构和人员实行备案管理。备案制度并不重新设置准入许可，而是通过备案掌握行业底数，为事中事后监管提供基础。
围绕备案管理，《规定》设定了三方面规则：一是备案时限，新设机构自设立之日起15日内、存量机构自施行之日起90日内办理备案，人员由所在机构统一办理；二是备案条件，要求机构依法设立，法定代表人及直接服务人员无相关犯罪记录，具备专业工作人员、相适应的资金场所和健全的管理制度，从事出境中介的还须与境外机构建立合作关系或者签署有效的合作意向书，同时明确境外企业、机构不得在中国境内提供中介服务；三是备案办法，授权国家移民管理部门会同市场监管主管部门制定具体办法。国家移民管理局、国家市场监督管理总局已联合发布《从事出境入境中介服务的机构和人员备案管理办法》（2026年第6号公告，2026年9月14日发布，9月15日施行），明确了备案机关、备案材料、出具备案凭证的时限、备案变更和注销程序、全国统一备案信息公示平台等具体规则。备案材料齐全且符合要求的，公安机关出入境管理机构应当在5个工作日内出具备案凭证。
PART 02 监管与信息公开（第9条）
《规定》第9条确立了中介服务的事中事后监管框架。监管体制上，采取“移民管理机构牵头、多部门协同”的模式，会同外事、教育、司法行政、人力资源社会保障、商务、文化和旅游、市场监管等主管部门建立和完善监管制度，按职责分工对中介机构的条件符合情况和经营活动进行监督管理。监管手段上，明确依法公布违法信息和不良记录，依靠信用监管和信息公开规范中介机构依法合规经营。同时，第9条为监管者自身设定了保密义务，要求有关主管部门及其工作人员对知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息依法保密，在监管需要与信息安全之间取得平衡。
PART 03 禁止性行为（第10条）
《规定》第10条集中划定了中介机构经营行为的“红线”和“底线”，从规范对象上可归纳为四个层面：
诚信经营层面，禁止发布虚假信息、夸大或误导性宣传，禁止提供或协助提供虚假材料、协助违规办理出境入境证件或手续；
信息安全层面，禁止泄露、出售、非法提供在服务中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息；
经营边界层面，禁止超出备案范围经营；
国家安全层面，禁止组织或协助他人从事跨境违法犯罪活动，以及其他危害国家安全、利益或扰乱出境入境管理秩序的行为。
尤为值得注意的是，第10条对公职人员、军队人员等设置了特别规则：中介机构接受公职人员、军队人员等委托，违规办理外国国籍、境外永久居留资格等证件、手续的，不得办理，并应及时向监察机关等报告。这一规定将中介服务规范与反腐败、防逃工作相衔接，有利于防范贪污腐败和外逃风险。
三、政策配套衔接与实践
《规定》作为《出境入境管理法》的配套行政法规，与《中华人民共和国护照法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国领事保护与协助条例》等法律、行政法规相衔接，共同构成出境入境管理的制度体系。
制度层面，出境安全风险防范与《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国领事保护与协助条例》的安全提醒制度相贯通，不准出境情形与《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国技术进出口管理条例》相贯通，反制措施与《中华人民共和国反外国制裁法》相贯通；
监管层面，通过部门工作协同、线索移送等机制，形成多部门联动的治理格局。
《规定》第7条授权国家移民管理部门会同国务院市场监督管理等主管部门制定备案管理的具体办法。国家移民管理局、国家市场监督管理总局已联合发布《从事出境入境中介服务的机构和人员备案管理办法》（2026年第6号公告，2026年9月14日发布，9月15日施行），明确了备案机关、备案材料、出具备案凭证的时限、备案变更和注销程序、全国统一备案信息公示平台等具体规则。备案材料齐全且符合要求的，公安机关出入境管理机构应当在5个工作日内出具备案凭证。对《规定》施行前已经从事出境入境中介服务的机构，设置了90日的备案过渡期。这一安排既避免对存量机构正常经营造成冲击，也为主管部门摸清行业底数、平稳转入备案管理提供了必要缓冲。
四、结语
《规定》把安全保护的关口前移到出境环节，与领事保护、行业监管共同织密了出境入境管理的制度网络。对公民而言，出境便利与人身安全得到兼顾；对中介机构而言，备案制下的规范经营、诚信服务成为立足行业的基本要求。随着配套办法逐步落地，出境入境管理将在便利与安全之间实现更好的平衡。
注释
[1] 《2025年近7亿人次出入境创历史新高》，国家移民管理局网站，https://www.nia.gov.cn/n897453/c1762355/content.html，2026年1月28日。
[2] 《1至8月4.99亿人次出入境免签入境外国人同比上升26.8%》，国家移民管理局网站，https://www.nia.gov.cn/n897453/index.html，2026年9月10日。
[3] 霍政欣：《构建与时俱进的国家海外安全保障体系》，《国家治理》2025年第24期40-45。
[4] 沈一波：《行政法视角下<出境入境管理法>若干基本问题探讨》，《中国出入境观察》2024年第6期68-73。
[5] 齐立新：《完善管理制度促进出境入境中介服务规范健康发展》，国家移民管理局网站，https://www.nia.gov.cn/n741440/n741577/c1793272/content.html，2026年7月31日。