矿业权确权之司法路径

根据国家有关法律规定，国有矿山企业经各级政府及矿产资源管理部门审批，可以有序对国家所有的矿产资源的勘探、开采、利用。各多元化的民事投资主体经过相关程序和流程依法取得了探矿权、采矿权之后，又发生了再转让，由于一些出让方和受让方运作过程中的不规范，造成了一些涉及土地、探矿权、采矿权转让纠纷和不动产登记、变更方面的确权纠纷。本文仅根据相关法律法规及部门规章，提出观点与同行讨论。
一、矿业权确权的原则：矿业权是用益物权，适用不动产法律法规的调整原则
根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》<国土资发（2000）309>第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”
《中华人民共和国民法通则》第八十一条第二项规定：“国家所有的矿藏，可依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”，由此明确了采矿权的财产权属性。
《中华人民共和国物权法》第十五条明确规定：“当事人之间订立的有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”在这个除外规定中强调的是“法律”另有规定，而不是“行政法规”另有规定，也不是“规章”另有规定。物权法已经明确将不动产登记与合同效力分开，没有办理不动产登记不影响合同效力。这种规定有利于当事人进一步去办理登记手续，这种区分意义重大。
该规定确立了物权变动的区分原则。区分原则的本质含义就是，合同效力与物权变动效力相区分，物权变动原因性的民事法律行为与物权变动结果性的审批登记行为区分，这两种不同的事实的成立和生效依据不同的法律规定。原因行为遵守债权法律行为的生效条件，物权是否发生变动，不是该行为的生效要件；采矿权的变动的结果依据特别法的规则来解决。
《中华人民共和国物权法》一百一十一条至一百一十二条规定，国家和集体自然资源，单位和个人可以取得用益物权，国家实行自然资源有偿使用制度，矿业权须有偿取得，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。《中华人民共和国物权法》一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。此处明确了矿业权的用益物权属性。用益物权具有直接支配性和排他性，可以依法直接行使权利，不受第三人的侵害和所有权人的干涉。
由此可见，矿业权属于用益物权，受《中华人民共和国物权法》约束和规范，依法签订的矿业权转让合同，应当优先适用《中华人民共和国物权法》及不动产法律法规的调整。
二、人民法院、仲裁机构依当事人申请，应依法进行物权确权
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“因不动产的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当受理。” 第二条规定，“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”
对于这些不动产物权人与真实权利人之间内部关系发生的争议，真实物权人可以通过确权诉讼、仲裁等主张权利，人民法院或仲裁机构应当依据不动产物权变动的基础法律关系来确认物权的归属，民事审判应当由法院或仲裁机构综合分析各方证据，通过审查基础民事法律关系确定权利归属状态，再由合法权利人持生效判决直接向登记机关申请变更登记。
三、司法确权与物权登记及行政确权互不干涉，各司其职
（一）司法确权与物权登记（行政审批登记）互不干涉，适用不同的法律依据和程序
司法确权适用《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民事诉讼法》等法律法规
物权登记主要适用《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《不动产登记暂行条例》、《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规
司法确权纠纷属于民事诉讼
物权登记纠纷属于行政诉讼
因此，有必要明确不动产物权归属及其原因行为，区分民事诉讼与行政诉讼的审查范围与对象，理顺两种诉讼程序。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第一条对此问题予以明确规定：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。”
对此，应当正确地认识我国不动产登记性质的复合性。不动产登记是不动产物权的公示方式，是当事人不动产物权发生变动的意思表示推动的结果，不能把不动产物权登记理解为国家对不动产物权关系进行的干预，也不能简单理解为行政权力对不动产物权的授权或确认。
新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及登记的行政诉讼中，仅指当事人针对登记的行政行为本身是否合法提起的诉讼；而当事人因不动产权属或其原因行为(基础关系)产生的民事争议，则不属于该行政诉讼，但可以一并审理。该规定是基于诉讼便利原则，给予当事人有权选择在行政诉讼程序中一并解决民事争议的权利。
（二）民事财产争议中涉及的确权申请是人民法院或仲裁机构管辖范畴
虽然仲裁机关无权办理行政诉讼案件，但物权确权属于财产争议内容，按照《中华人民共和国仲裁法》、《中华人民共和国物权法》，仲裁机构应有权处理并裁决依当事人要求解决民事财产争议中物权确权的申请。
在涉及不动产登记的案件中，出现不动产物权归属争议与不动产登记争议时，尽管这两方面的法律关系均指向同一不动产，而且两方面的法律关系存在一定的牵连，但民事诉讼和行政诉讼所审查的对象是不同的，前者针对的是不动产物权的归属或其原因行为（基础法律关系）；后者针对的则是登记行为本身。
民事诉讼与行政诉讼应当按照各自的审查标准完成案件的受理及审理，做出关于物权变动原因行为效力、物权归属的判断；行政诉讼对登记行为的合法性进行审查并做出判断。通过民事诉讼解决当事人之间的不动产物权权属争议或其原因行为争议并不涉及对登记行为合法性的审查，民事审判权无须应对行政行为的公定力，所以不存在行政诉讼先行的问题，并不需要中止民事诉讼等待行政诉讼审理的结果。
同时，由于登记机构是依法进行审查后进行的登记，虽然当事人可以仅针对该登记行为的合法性提起行政诉讼，但人民法院在行政诉讼中，只要经审查认为登记机构的登记行为符合法律规定的程序要求，即可作出判决，而无须确认不动产物权的归属或其原因行为（基础法律关系）的效力。如果人民法院在行政诉讼中依民事判决对登记行为作出登记行为不合法的判决，则构成司法权对行政权的不当干预，因而也不存在民事诉讼先行的问题。
可见，民事诉讼与行政诉讼在关涉不动产物权权属及其原因行为、不动产登记的争议中各司其职，并行不悖，不存在何者先行的问题。
（三）属于初始登记争议应经行政程序确权；而属于交易引起的财产争议之确权属于民事诉讼范畴，应通过司法程序进行确权。
当事人之间发生的权属争议只有是因行政机关初次登记而引起时，才能认为权属争议与行政确权有关，如果不是因行政机关对土地等自然资源的权属进行初次登记引发的争议，就不能要求行政确权前置。而在当事人基于初次登记取得权利后的交易过程中，登记机构所进行的登记发证行为则不属于行政确权行为，由此发生的权属纠纷，属于当事人之间的民事财产纠纷，应由法院或仲裁机构管辖。
（四）实践中不动产登记并不总能真实反映不动产物权关系，司法可以确权
《物权法》第十六条第一款规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，旨在赋予不动产登记以推动力。但作为一种法律拟制事实，登记表现的权利状态并不总能反映真实不动产物权关系。所谓的推定力并不具有绝对的效力。故在民事诉讼中允许对此提出异议的当事人通过举证证明真实的物权状态，如果其能够证明真实的物权状态与不动产登记簿的记载不一致，人民法院或仲裁机构可以依法采信该证据，进而对真正物权状态作出相应认定。
（五）国土资源部门应尊重司法权对采矿权归属的认定或裁定，受让人可以依法申请变更登记，国土部门依法予以变更登记
《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发【2011】14号）明确规定：“人民法院将采矿权拍卖或裁定给他人，受让人应依法申请变更登记……登记管理机关凭生效的判决文件，依法予以办理采矿权变更登记”。
《物权法》第三十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或人民政府的征收决定，导致物权设立、变更、转让或消灭的，自法律文书或人民政府的征收决定等生效时发生效力。”因此，法院或仲裁机构应该在查清事实的基础上确认权利，依法作出判决或裁决。
结论：
矿业权是用益物权，适用不动产法律法规的调整原则。针对涉及土地、探矿权、采矿权转让纠纷和不动产登记、变更方面的确权纠纷，人民法院、仲裁机构应依其职权，依法进行物权确权。司法确权与物权登记及行政确权互不干涉，各司其职，国土资源管理部门应尊重人民法院或仲裁机构对采矿权归属的确权认定，权利人或利害关系人可以依据判决或裁决申请变更登记，国土资源管理部门应依法予以变更登记。