关于建立当事人合意选定法院、法官制度的设想

【摘要】如何加强法院自身建设，提升司法公信与权威是当前我国法院亟待解决的重大现实问题。本文在对我国现行协议管辖和案件分配制度进行重新审视的基础上，通过构建一种全新的当事人合意选定法院、法官制度模式，把司法服务竞争机制引入法院自身建设，以此形成对法院、法官科学客观的评价监督机制，在促进当事人合法权益保护的同时，推进法官个体和团队的精英化，实现当事人合法权益保护与增强法院自身建设的良性互动，以此达到维护司法裁判的既判力和稳定性，提升司法公信与权威的最终目的。
【关键词】合意选定法院法官 司法服务竞争 法官精英化 司法公信与权威
引言：当事人合意选定法院、法官在法学界和司法实务界不是一个新话题，但是过去人们常常把它割裂成两个互不关联的制度范畴（协议管辖制度与案件分配制度），并着重从保护当事人权利的视角来理解和应用它，未能充分发挥其在加强法院自身建设，促进司法服务竞争，提升司法公信与权威等方面的作用，其制度功能和作用长期被忽视。针对当前我国不少法院存在诸如，司法作风不正，办案质量不高，司法服务能力和水平较差，人民群众对法院与法官以及司法裁判过程和结果信任度低，当事人缠讼、上访、闹访，甚至拒不执行法院裁判等不良现象十分严重的状况，有必要在对我国现行协议管辖和案件分配制度进行重新审视的基础上，构建一种全新的当事人合意选定法院、法官制度，即赋予当事人在一定区域范围内合意选定法院、法官的权利，通过当事人的选择性指向，把竞争机制引入法院系统，以此构建对法院和法官科学客观的监督、评价、奖惩、法官淘汰和问责，以及有限再审等一系列制度。在保障当事人权利的同时，加强法院自身建设，切实解决司法难题，提升司法公信与权威。
一、我国现行协议管辖和案件分配制度的缺失
（一）制度设计理念落后于时代需要
根据我国现行《民事诉讼法》的规定，在涉外合同或涉外财产权益纠纷以及国内合同纠纷诉讼中，当事人可以协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖，但不得选择法官。这种制度设计的宗旨和目的在于方便当事人诉讼以及法院对案件的审理。在经济社会欠发达的情况下，方便群众诉讼无疑是司法追求的首要价值目标，而今，老百姓对司法的需求不再仅仅满足于司法的快捷，而更关注于自身的合法权益是否得到保护，人民法院或法官是否公正廉洁审理案件，在这种强烈愿望的驱使下，拓展当事人参与、监督司法活动的广度和深度，在更高层次上实现司法公平与正义，应当作为新时期司法价值追求的首要目标。
（二）当事人诉权未能得到充分保障
一是当事人选择居中裁判者的合意未予以充分尊重。我国协议管辖和案件分配制度允许当事人合意选定法院，但不允许当事人合意选定案件的真正裁判者——法官，因此，在司法实践中，两造当事人合意选定司法裁判者的权利往往难以保障。二是当事人选择范围受到太多限制。一方面当事人可选择法院的范围非常狭窄，必须是与争议有实际联系的地点的法院，另一方面，有权选择的主体非常严格，大多限制在民事领域的合同纠纷当事人，这种双重限制严重阻碍了当事人诉讼权利的行使。三是当事人行使选择权所产生的法律后果未得到应有的尊重。两造当事人合意选定裁判机构和裁判者，并向其提交裁判事项后，意味着当事人对该裁判机构和裁判者依法作出的裁判必须遵守和服从。根据我国现行制度的规定，当事人合意选定管辖法院后，对法院所作裁判不服的依然可以上诉或申诉,使不少当事人陷入无尽的烂讼之中，显然与当事人初衷相悖。
（三）制度设计与安排无法满足司法实践需要
在司法实践中，地方保护主义的干扰、司法作风不正等导致的“立案难”、“执行难”、“信访不信法”等问题一直困扰着人民法院。我们知道，要解决些问题离不开人民群众，尤其是当事人的积极配合和参与，那么决定当事人参与司法活动广度和深度的协议管辖与案件分配制度无疑应该发挥重要的作用。然而，我国现行协议管辖和案件分配制度对当前司法实践亟需解决的当事人参与监督司法活动难以深入、司法作风难以转变、司法服务能力和水平难以提升、司法公信和权威难以树立等一系列问题应对乏力，要解决上述司法难题，就必须对现行协议管辖和案件分配制度进行重新设计和安排。
二、当事人合意选定法院、法官的现实理论依据
（一）当事人合意选定法院、法官的历史背景
从比较法角度，当事人合意选定法院、法官制度可以追溯到古罗马。在古罗马社会，当事人之间的合意在纠纷解决过程中占有非常重要的地位，只有当事人达成合意，法院才能启动司法程序，法官才能依法审理和裁判案件。根据早期的古罗马法程序，争讼中的两造当事人首先必须就他们讼争纠纷所适用的法律规范达成一致，有了一致合意的规范后，讼争案件才能进入司法途径。当事人合意选定法律规范后，还必须就讼争管辖的法院以及审理案件的法官达成合意。①现代司法制度几乎抛弃了古罗马人的做法，除民事诉讼领域允许部分当事人合意选定管辖法院外，其他诉讼领域都不允许当事人选定法院或法官。但世界各国和地区通行的仲裁制度却坚持了这一做法，两造当事人不仅可以合意选定仲裁机构，还可以选定仲裁员。直到 2003年，我国台湾地区颁布《民事诉讼合意选定法官审判暂行条例》，当事人合意选定法官制度才予以确立。这是一次非常有意义的尝试，尽管最终以失败告终。我国大陆地区1991年颁布实施的《民事诉讼法》才正式确立协议管辖制度，允许涉外合同或者涉外财产权益纠纷的当事人合意选定管辖法院。在国内民事诉讼中，只有合同纠纷案件当事人享有该项权利。近年来，我国司法界对当事人的权利保护日益关注，一些法院开始试水当事人选定法官开展调解、执行，甚至审理案件工作，但均没能上升到司法制度层面，所产生的法律效果和社会效果均非常有限。
（二）当事人合意选定法院、法官的理论依据
我国是人民民主专政的国家，公民权是国家权力的来源和基础，国家权力是公民权利得以维护和实现的手段，公民权在两者之间的逻辑关系上应处于本位的、优先被考虑的地位。国家权力与公民个人权利之间的这种结构关系，必然排斥司法权与当事人权利之间命令与服从、压制与被压制关系，而是在一定制度空间内相互交流、对话和协商的关系。首先，当事人参与诉讼活动以及通过自身活动以获得公平裁判的愿望和意志应得到尊重。纠纷的诉讼解决不再被简单的视为法院所作出的裁判是源于法的强制力所致，而必须考虑诉讼当事人或关系人是否满足裁判内容。其次，司法活动不再是审判机关及其工作人员主导的单边活动，而是两造当事人与司法机关参与的多边活动和对话，当事人所发挥的作用不仅限定于为帮助法官作出正确判断而提供足够的资料这一狭窄范围，而是容许当事者以用双方的辩论内容来拘束法官判断的同时，把法官这个第三者的存在和决定权能纳入自己努力解决自己的问题这样一种主体相互作用的过程。②再次，作为程序主体，当事人应享有与之地位和资格相匹配的处分权能，当事人可以“在一定范围内决定如何取舍程序利益，以避免因其程序的使用、进行招致减损、消耗、限制系争实体利益或系争标的外财产权、自由权的结果。” 那么允许当事人合意选定他们认为值得信赖的法院与法官审理案件，以便更好的维护其合法权益则是应有之义。最后，公民权作为监督和制约司法权的重要力量，在诉讼活动中赋予当事人较为广泛的自主权和选择权，是规范司法行为，防止司法恣意的必然要求。
（三）当事人合意选定法院、法官的现实基础
我国《民事诉讼法》从禁止到允许当事人协议管辖法院，再到不少基层法院试水当事人合意选定法官制度，既是我国司法实践和法学理论发展的必然结果，也为构建和完善当事人合意选定法院、法官制度提供了强有力的司法实践和理论支持。在此，笔者通过网络报道收集、整理了10家人民法院推行合意选定法官制度的相关情况。
长岛市人民法院于2007年在执行工作中开始实行当事人有权在全院执行法官范围内自由选择确定执行法官，执行率、执行标的率均达到74%；番禺法院于2010年在民事案件调解中开始实行当事人可以选择调节法官主持或参与案件的调节，民事案件的调撤率提高到45%；清丰法院2012年在民事案件审理中开始实行双方当事人经协商同意后，利用抽签的方式来决定承办法官，效果良好；乌鲁木齐市天山区法院于2008年实行再审复查案件中涉诉信访案件当事人可挑选复查法官，效果良好；乌鲁木齐县法院2012年开始在再审复查案件中信访人可以在重审案件中自由挑法官，效果一般；三明法院于2013年开始于民商事一、二审案件审理中当事人合意选定办案法官，效果良好；柳州中院2012年在小额速裁中当事人合意选定法官，效果良好；莱西法院于2008年开始执行工作当事人选定，效果一般，宁津县法院2009年开始在执行工作当事人选定法官，案件执结率达86.7%。
上述情况表明近年来，试水当事人选定法官制度的各级人民法院越来越多，所适用的范围大多在民商事审判、执行、调解、涉诉信访等领域，采取的具体做法也不尽相同，但在提高人民法院办案质量和效率，提升司法公信与权威等方面均有不俗的表现。
为进一步了解推行当事人合意选定法院、法官制度的社情民意基础，笔者随机问卷调查了100名被调查人（其中当事人、法官、律师、法学专家、普通网民各20人），调查表明，87%的被调查人赞同当事人合意选定法院、法官，其中当事人支持率最高，达100%，他们普遍认为，赋予当事人选定法院和法官的权利，能够加大对法院与法官的监督力度，转变司法作风，促进司法公正透明，提升司法公信与权威。至于被调查人员担心推行当事人合意选定法院、法官制度会引起办案失衡以及法官竞争压力过大等问题，笔者认为，均可以在制度设计时予以控制或消除（详细论述见后）。
三、当事人合意选定法院、法官的指导原则
（一）法院与法官一体化选择原则
我国实行法院独立审判原则，但这并不意味着法官在司法审判活动中无足轻重，事实恰好相反，在具体案件审理过程中，承办法官的专业素养、审判艺术和水平以及其职业道德修养往往直接决定案件质量的好坏。因此，如果允许当事人合意选定法院，却不允许当事人自主选定承办法官，当事人自主选定裁判者的合意就无法真正实现。反之，如果给予当事人合意选定法官的权利，而拒绝赋予当事人自主选定法院的权利，在法官未享有独立审判地位的情况下，一旦所在法院遭受地方保护主义或其他因素的干扰，那么法官难免不受其影响，甚至背离公平正义原则，给当事人造成巨大的损失和危害。因此，构建当事人合意选择法院、法官制度，必须坚持当事人对法院与法官一体化选择原则。
（二）方便诉讼与均衡办案相结合原则
当前，我国司法水平发展很不平衡，法院与法院，法官与法官之间在审判设施、审判能力和水平等方面均存在巨大差异，允许当事人合意选定法院和法官可能导致法院与法院之间，法官与法官之间办案数量的严重失衡。沿海发达地区是我国各种经济纠纷的多发地，随着广大农民工的到来，各种普通民事纠纷也在迅速增多，如果不对当事人选择权予以一定限制，大量民商事案件很可能流向沿海地区法院，从而导致沿海地区法院“吃不了”而中西部地区法院则“吃不饱”。此外，相同地域的不同法院、甚至同一法院内部的法官之间案件受理量也可能严重失衡，从而影响司法资源的合理分配。因此，在赋予当事人选择权的同时，必须予以某种限制，如为可供选择的法院限制一定地域范围内，为法官受理案件数量设置一定上限等等，在方便当事人诉讼的同时，适当平衡不同法院以及不同法官之间受理和审理案件的数量，充分合理利用司法资源。
（三）开展司法服务竞争原则
我国司法制度长期重管理、轻服务，法院与法院之间，法官与法官之间缺乏良性竞争机制，不少法院与法官缺乏提升司法服务质效的强大动力，致使我国司法服务长期处于低水平状态。允许当事人合意选定法院与法官，在一定程度上赋予了当事人自主选择司法服务的权利。有了自主选择权当事人不再只是司法服务的被动接受者，而是司法服务的主动选择者，当事人可以从容选择那些能够提供优质司法服务的人民法院与法官作为合作对象，而那些服务水平、服务质量与效率均较差的法院或法官则不得不面临巨大的竞争压力，如果加以恰当引导和科学的制度设计，就能够使一定区域内的法院与法院之间，法官与法官之间形成一种良性竞争局面，从而促进全国司法服务水平、质量以及效率的整体提升。
（四）权责一致原则
权利或权力的扩大，意味着责任、义务的增加。构建当事人合意选定法院与法官制度，一方面要扩大当事人在程序上的自主权和选择权，另一方面必须强化当事人对司法裁判的遵守和履行义务。如果两造当事人合意选定法院与法官后，对法院判决依然可以上诉，甚至可以随意上访或申诉，那么，不仅使当事人享有的权利与承担的义务严重失衡，而且使当事人合意选定法院与法官制度在司法实践中的法律效果与社会效果大打折扣。同理，在赋予被选定法院，尤其是法官更大自主裁判权的同时，作为具体案件裁判者的法官对其所作司法裁判的义务与责任必然相应增加，否则，当事人以及社会公众对司法裁判的过程和结果均难以信服。
四、当事人合意选定法院、法官制度的理想方案
（一）制度内容
首先，制度适用范围。当事人合意选定法院、法官制度适用于基层法院一审民商事诉讼领域，甚至可以扩展到一审刑事自诉领域。当事人可选择的法院不再受与争议有实际联系地点的限制，但必须以现行地域管辖制度所确定的有权管辖法院为中心，在其上级法院管辖的范围内进行选择，如果一个案件有多个管辖法院，且所涉法院不属于同一上级法院管辖的，则可以在不同上级法院管辖范围内进行选择。如某纠纷依法应由A市B县人民法院管辖，则两造当事人可以选定A市中级人民法院管辖范围内的任意一个基层法院作为协议管辖法院，如有多个一审管辖法院的，选择范围随之扩大，但不得违反级别管辖或专属管辖的规定。当事人选定法院，或法院依法受理案件后，两造当事人可以协议选定一名承办法官。之所以如此设计，一是有利于一定地域内法院与法院，法官与法官之间开展司法服务竞争；二是有利于不同区域的法院之间均衡办案；三是有利于适当扩大当事人自主选择范围和空间，更好地保障当事人诉讼权利。
其次，当事人合意选定法院和法官的时间、方式及其效力。我国《民事诉讼法》对当事人协议管辖的时间、方式和效力已有明确规定，考虑到制度的连续性和稳定性，宜予以坚持。同时，当事人合意选定法官的时间、方式及其效力可以比照协议管辖制度相关规定。法官承办案件量过大、或者需要回避、离职的，当事人可以另行选定法官，在一定期限内未能达成一致的，视为撤回其合意，由法院另行排定法官。
（二）运行模式
首先，当事人选择模式。根据当事人达成的合意内容以及选定对象的不同，当事人选定法院、法官的模式有三种：一是当事人合意选定法院模式。即两造当事人选定法院后，不能达成选定法官的合意；二是当事人合意选定法官模式，即两造当事人未能达成选定法院的合意，一审法院依照地域管辖原则受理案件后，两造当事人协商一致选定承办法官。三是当事人合意选定法院与法官模式。即当事人合意选定法院和承办法官。前两种均非当事人合意选定法院、法官制度的典型运行模式，与其对应的审判组织模式与法律后果应有所区别。
其次，审判组织模式。针对当事人选定法院、法官的不同模式，人民法院必须采取不同的审判组织模式。在当事人选定法院或法官模式下，人民法院审判活动可以依照现行司法制度规定的模式进行，即可以开展独任审判或者组成合议庭，当事人不服法院裁判的，可以上诉或申诉。而当事人采取选定法院与法官模式的，由承办法官实行独任审判，法官对案件质量承担终生责任，同时实行一审终审制，司法裁判一经作出既具有法律效力，当事人不得以任何理由对法院裁判提起上诉或申诉，从而缓减当前再审程序频繁启动对司法裁判稳定性和权威性带来的挑战。
（三）配套措施
1、激励制度。为表彰先进，鞭策落后，应当把当事人选定指向当做衡量一个法院或法官是否优秀的重要指标，被当事人选定次数越多的法院或法官，评优、评先以及获得晋升的机会也应越多。
2、法官淘汰制度。要建立畅通的法官新陈代谢机制，在把好法官进口关的同时，畅通出口关，建立法官淘汰机制，对那些办案质量差、司法作风不正，当事人不愿意选择、或者当事人长期拒绝选择的法官淘汰出法官队伍。
3、限制再审制度。根据我国现行司法制度的规定，不仅任何生效的司法裁判均可申请再审，而且再审的次数几乎没有限制。这种无限制的再审制度极大地损害了当事人履行司法裁判的自觉性和主动性，削弱了司法裁判的权威性和公信力。当事人合意选定法院与法官后，当事人对法院作出的裁判必须自觉履行，不得提起上诉或申诉，同时建议检察机关以及人民法院均不得以任何理由启动再审程序，从而达到通过限制再审实现节约司法资源、减轻当事人讼累，提升司法公信与权威的目的。
4、法官终生责任制。在当事人合意选定法院与法官后，当事人对法院作出的裁判就失去了上诉和申请再审的权利，这意味着相关法院或法官对司法裁判必须承担更大的责任和义务，尤其是对作出该裁判的法官，必须对个案质量承担严格的终生责任，一旦发现该法官在司法裁判中有违法乱纪、徇私舞弊或贪赃枉法等行为，就必须主动辞职，或由相关部门依法免职，终生不得从事法官职业，构成犯罪的依法追究其刑事责任。
五、当事人合意选定法院、法官的制度功能和作用
（一）建立科学客观的法院与法官监督评价机制
当前，我国法院系统自上而下的内部监督评价机制，存在主观随意性大、透明度低、权威性和社会可信度不高等问题。为此，一些地方党委及其政法部门通过采取电话随机问话的方式对法院进行“民调”打分和排名，或采取明察暗访等方式进行督察和通报，由于这种方式亦存在较大的偶然性和随意性，其监督评价作用极其有限。允许当事人合意选定法院、法官无异于赋予当事人对法院或法官是否信任的“投票权” 和“表决权”，当事人是诉讼活动的利害关系人，能否选定他们认为值得信赖的法院或法官必然慎之又慎，而当事人现身说法的宣传也最能得到社会公众的认可和信赖，当事人选定某一法院或法官，就等于为该法院或法官投下信任的一“票”，反之，亦然。随着时间的推移，得到当事人信任的法院或法官得“票”自然越来越多，反之，越来越少。“票”数的得失在给予法院或法官以正面或负面评价的同时，也为社会公众监督和评价法院工作提供了一个可供参照的客观标准，由于这种评价与监督活动来自于民间，来自于老百姓的自发活动，而且是日积月累形成的，因而更加客观、真实、可信。
（二）推进法官精英化
我国法官制度走的是一条大众化道路，法官人数众多，素质参差不齐。有学者指出，我国长期“重法官的大众化，轻法官的专业化……至少到目前为止，什么人都能当法官，这就把本来专业性很强的这种职业大众化了。”③如何让一批精英法官从庞大繁杂的法官队伍中脱颖而出是当前我国司法改革面临的紧迫问题。目前，我国推行的法官考核、竞争上岗等制度在一定程度上促进了优秀法官的产生，但 “长官意识” 严重，一些真正优秀而不愿“跑关系”的法官往往被埋没。允许当事人合意选定法官必将淡化法官考核、选拔中的“长官意识”，在一定程度上把法官选拨、考核的决定权回归于民，从而为广大法官健康成长营造一个公平、合理的竞争环境，让一大批法律素养高、职业操守好，并能得到当事人以及社会公众满意和爱戴的优秀法官以及法官群体脱颖而出，让一些法律素养不高或者不适合从事法官工作的人退出法官队伍，为我国法官以及法官群体的职业化、精英化开辟崭新的道路。
（三）增强法官职业尊荣感
法官职业尊荣感来自于两方面，一方面来自于法官及其群体对法律职业的内在尊崇和自豪感，另一方面来自于社会对法官以及其群体权威的高度认可。两者相辅相成，互相促进。当前，我国法官的职业尊荣感、自豪感，法官的社会地位和威望都普遍偏低。在司法实践中，当事人合意选定某一法官审理讼争纠纷，毫无疑问是双方当事人对被选定法官的高度认可和极大信任，同时，当事人频繁的选择指向会进一步提升法官及其群体在社会公众中的地位和威望，而法官权威的提升对法官及其群体职业心态又会形成一种强烈的正面心理暗示，增强法官尊崇法律、信仰法律，维护法律公平正义的决心和意志，从而提升整个法官群体的职业尊荣感和自豪感。
（四）营造良好司法竞争环境
我国司法机关长期吃的是“大锅饭”，端的是“金饭碗”，缺乏有效的竞争机制和良好的竞争环境，司法服务质量和水平长期难以提升。根据当事人合意选定法院、法官制度的规定，两造当事人可以在一定范围内任意选择某一法院作为协议管辖法院（不得违法级别管辖或专属管辖的规定），并选择该院的某一法官作为案件的裁判人员，当然，当事人也可以合意选定法院，而不选择法官，或者不选择法官，而只合意选定法官，这意味着当事人对人民法院及其工作人员（主要指法官）提供的司法服务产品在一定程度上有了自主选择和评价的权利，为了使自己的司法服务产品能够被广大人民群众所接受，在激励机制以及法官淘汰制度的指引下，法院与法院之间，同一法院以及不同法院的法官之间势必开展提升司法服务质量和效率的激烈竞争，司法机关盛行了几十年的“大锅饭”和“金饭碗”势必被打破，司法服务的质量和品质必将得到整体跃升。
（五）增强司法裁判履行的自觉性和主动性
当前，我国司法裁判自觉履行率低，逃避执行、甚至暴力抗法的“老赖”穷出不穷，一个重要的原因就是当事人不信赖法院与法官，对司法裁判过程和结果存疑，对司法裁判的既判力和稳定性心存疑虑，当事人合意选定法院、法官制度的一项重要功能，就是通过赋予当事人自主选择权，消除当事人对法院、法官的不信任感，提振当事人对司法裁判过程及其结果的信心，彻底打消当事人试图以缠访、闹访等不正当手段推翻司法裁判的不切实际心理，从而增强当事人对司法裁判履行的自觉性和主动性，提升司法公信与权威。
（六）强化司法抵御地方保护主义干扰的能力
有学者提议，人民法院的设置应当突破与行政区划相一致、产生于地方的格局，实行跨行政区域设置法院，并解决“吃”地方财政的问题。④如果说司法中央化能够让司法机关从宏观上远离地方保护主义的干扰，那么建立当事人合意选定法院与法官制度，则能够让司法机关在微观上更有利于抵御地方保护主义的侵袭。在具体诉讼活动过程中，法院或法官不可能完全不受“人缘”、“地缘”关系的影响。为求司法公正，法院或法官必然会采取一定措施防止司法活动免遭外来因素的干扰，但是它们或他们对司法活动外在干扰因素与风险的评估绝不能代替当事人。因为当事人才是诉讼活动的直接利害关系人，对包括地方保护主义等因素在内的外来干扰最敏感、也最为关注，在当事人能够自主选择管辖法院与办案法官的情况下，当事人必然会对包括地方保护主义等在内的各种因素进行审慎评估，并作出合理选择，把对诉讼活动可能造成的干扰和风险降到最低，从而优化司法活动外部微观环境。
注
①Gred I.Greenstein ﹠ NeIson W.PoIsbv《政府制度与程序》，朱云汉译，幼师文化事业公司1983年版，第435页。
②孙万胜：《司法权的法理之维》，法律出版社2001年版，第28页。
③景汉朝:《中国司法改革策论》，中国检察出版社2002年版，第111页。
④同上注，第12页。