公权力能这样“外包”？评“粗暴对待卖甘蔗老人事件”

2021年12月6日，江苏南通一老人被一群身穿市容制服人员围夺甘蔗的视频引发热议，“粗暴对待卖甘蔗老人事件”也迅速登上了微博热搜榜。视频中，多名身着统一“静通市容”制服的工作人员，将一名推着单车沿街售卖甘蔗的老人团团围住，三下两下把老人车上的甘蔗清空了。期间，老人只能呆立原地，无助的号陶大哭。
事发后，江苏省南通市海门区三星镇政府回应称，视频中身着保安制服的为其购买服务的第三方市容管理公司人员，按合同承担市容管理相关工作。因老人可能涉及占道经营，经多次劝说无效，市容管理公司工作人员只能采取暂扣甘蔗的方式。12月8日，江苏海门市委宣传部官方微博“海门发布”通报了有关处理情况。人民日报也对此事发表热评：“服务可以购买，监管不能缺位，请牢记公权力来源于人民，请善待人民群众！”


此次事件中，三星镇政府虽然及时作出了回应，但政府的回应并没有平息舆论，反而引发大众对于市容公司是否具有暂扣甘蔗的执法权，以及执法程序是否符合法律规定的热议。本文结合《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对三星镇政府以购买服务的方式委托市容管理公司承担市容管理工作中凸显的问题进行分析，分辨违法执法与合法执法的区别，以利于各方维护自身的合法权益。
一、行政强制措施只能由行政机关实施，市容管理公司不具有行政执法权
《中华人民共和国行政强制法》
第二条第二款 “行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 ”
第九条 ”行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”
第十七条 “行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”
根据上述关于行政强制措施的定义及种类的规定，第三方市容管理公司所采取的暂扣甘蔗的行为，属于行政强制措施，必须由行政机关在法定职权范围内实施，依法不能委托。《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第十二条则规定协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员在执法过程中尚且只能实施辅助性工作，外包的第三方工作人员又何来的行政强制措施执法权呢？
因此，三星镇政府不能以一纸协议就将行政强制措施执法权“外包”给第三方，静通市容管理公司不具有行政强制措施执法的主体资格，无权实施扣押甘蔗的执法行为。
二、实施行政强制措施须严格遵守法律规定的程序，此次事件中出现的市容管理公司人员粗暴暂扣甘蔗的行为已严重违法
《中华人民共和国行政强制法》第十八条作出了十项具体的行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定，包括但不限于须由两名行政执法人员实施、出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等等，违反上述任一规定而实施的行政行为均属违法行为。从网上公开的视频可以看出，“执法人员”为十几个静通市容管理公司的人员，并无具有执法资格的执法人员，且执法行为简单、粗暴。因此，此次事件中，不论是暂扣甘蔗的主体，还是暂扣的程序，均严重违反了前述法律规定。
三、行政处罚可以授权实施，但须符合法律规定的条件
《中华人民共和国行政处罚法》第十九条之规定，行政处罚权可以委托实施，但委托的对象须是具有管理公共事务职能的组织，且是法律、法规才能进行授权，如果仅是以部门规章、政府制定的规范性文件作为委托实施的依据，亦违反了行政处罚法的规定。根据企查查资料显示，江苏静通市容管理服务有限公司的经营范围为城市乱涂、乱画、乱扔杂物、乱倒渣土、乱贴小广告的市容管理服务，城市市容协调检查服务等。如外包公司仅是承担对违法违规行为的劝阻、引导的辅助性工作，三星镇政府是可以将市容管理工作以“外包”的形式交由第三方市容管理公司的。但静通市容管理公司作为一个营利性的公司，并不属于法律规定的“具有管理公共事务职能的组织”，不符合行政处罚法规定的可以予以委托实施行政处罚的主体。且公司自主经营、自负盈亏的经营模式更容易导致其在实施市容管理过程中，为了完成其绩效或是任务，以采取一定的强制手段而引发大量纠纷。
政府可以购买服务，但执法权不容“外包”。执法方式更应注意“以柔克刚”，暴力执法只能催化矛盾，柔性执法才能让城市管理更有温度。