政府拆迁行为如何认定？法院是这样处理的

近年来，建筑行业和房地产行业快速发展，城镇化步伐不断加快，大规模城镇化建设既推动了社会经济的快速发展，也引发了被称作“天下第一难”的房屋征收拆迁问题。由此涉及到的土地征收、房屋拆迁纠纷急剧上升。
那么甘肃省各地区涉及到的政府拆迁纠纷是怎样一个发展态势？政府哪些行为被认定为违法？请求确认行政行为违法，法院支持的概率有多高？请求撤销征收补偿决定法院支持的概率有多大？法院在判决中高频次引用的法条是什么？这背后蕴含的争议焦点又是什么？
魏存仪律师团队致力于商事诉讼领域，运用大数据可视化技术深耕房建行业，做出了系列大数据报告，在此背景下，甘肃省各级政府拆迁纠纷大数据报告新鲜出炉。
通过检索研究发现，甘肃省各级政府截止2018年11月5日涉及政府拆迁的行政案件裁判文书总量为760份。其中判决书275份，裁定书485份。我们通过研读275份判决文书，寻找判决政府违法的情形和理由。
目录
检索条件及检索结果
纠纷情况分析
一、案例数量分析
二、甘肃地区审理政府拆迁案件中级人民法院排名
三、审理期限分布
四、被告排名
认定政府违法的法律依据
一、高频法条
二、主要争议焦点
认定政府拆迁行为违法的12种情形
诉请赔偿的裁判结果
二审裁判结果分析
检索步骤及检索结果
检索条件
1、案例来源：Alpha 案例库
2、检索日期：2018年11月5日
3、时间：截止2018年11月5日
4、地域：甘肃
5、案件类型：有关政府拆迁的案件
6、案件数量：275份行政判决书
检索结果
根据 Alpha 案例库统计显示，截止2018年11月5日甘肃省各级法院审理的政府拆迁相关的行政案件裁判文书总量为760份，其中裁定书485份，判决书275份。
纠纷情况分析
一、案件数量分析

近年来，甘肃地区政府拆迁纠纷整体呈现出上升的态势，2015—2016年快速增长，这跟甘肃省建设工程领域和房地产领域2015年开始快速的发展有关。
截止2018年11月5日，甘肃省各级人民法院审理的政府拆迁纠纷裁判文书总量高达760份，其中裁定书485份占比约为64%，判决书275份占比约为36%。
二、甘肃地区审理政府拆迁案件中级人民法院排名

上图为甘肃各地区审理政府拆迁行政案件的中级法院审理数量排名，可以看出甘肃省武威市中级人民法院审理的案件数量远远高于甘肃省其他地区中院案件数量。
这是由于行政案件集中管辖的原因，之前甘肃省高级人民法院出台《甘肃省高级人民法院行政案件异地管辖暂行办法》，武威中院集中管辖的区域主要有兰州市人民政府及下辖的城关区、七里河区、安宁区、西固区、红古区、榆中县、皋兰县、永登县人民政府及兰州新区管委会为被告的行政案件，因此审理的行政案件数量较多。
三、审理期限分布

甘肃省各级人民法院政府拆迁案件审理期限占比较多的在90—180天和30—90天，由此可见此类案件的审理期限大多在半年以内。
相较之前的建设工程纠纷的大数据报告来说，行政案件的审理期限相对较集中。因为原则上不适用调解，因此30天内结案的占比非常小。
但审理期限相对不是很长，半年以内的占比约为94%。半年以上的占比6%，相比建筑行业类案件（约10%）较低。
四、被告排名

甘肃各地区拆迁纠纷行政案件被诉方排名在前的为：兰州市西固区人民政府、兰州市城关区人民政府和兰州市人民政府。
其中兰州市西固区人民政府和兰州市人民政府因宝鸡至兰州铁路客运专线被诉裁判文书41份。
兰州市城关区人民政府因兰州市轨道交通1号线一期工程省政府站及中央商务区（黄家园片区）项目范围内国有土地上房屋进行征收事宜涉及被诉裁判文书11份，因此排名靠前。
定西市安定区人民政府主要因为较多的土地管理行政批复被诉，裁定文书较多而排名靠前。
认定政府违法的法律依据

一、高频法条
政府拆迁案件中引用到的法律及法规主要有：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》《国有土地上房屋征收评估办法》《中华人民共和国行政强制法》《城市危险房屋管理规定》《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》（2012年03月28日失效）《征用土地公告办法》（已被《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）
高频次引用的法条有：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”
《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一、二款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”
二、主要争议焦点
甘肃省各地区政府拆迁案件涉及到的争议焦点除了诉讼时效问题、被告政府拆迁行为是否合法、以及被告政府实施拆迁行为的程序是否合法以外，还有一些比较细节的争议焦点，主要集中在：
1、实施拆迁行为的主体是否合法？
2、被告政府与被拆迁人达成补偿协议是否有效？是否显失公平？
3、被征收房屋是否为本案原告所有？是否是非法建筑？
4、被告政府是否将征收补偿决定和征收方案予以公告？是否听取了相关权利人对该方案的意见？
5、做出征收方案的主体是否适格？是否将补偿方案予以公开，征求公众意见？
6、被告政府是否进行了社会稳定风险评估并确保补偿费用专款专用？
认定政府拆迁行为违法的12种情形

一审裁判文书176份，诉请确认违法的55份，其中认定政府或者政府机构违法的为33份，占比60%；驳回原告诉讼请求即认定政府行为不违法的有22份，占比40%。
诉请撤销的有114份，被认定法院判决撤销政府决定的有31份判决书，占比41%；法院判决驳回既不予撤销的有80份判决书，但其中有41份判决书为兰州市西固区人民政府和兰州市人民政府因宝鸡至兰州铁路客运专线被诉的事实和裁判理由相同的判决书。
为了更好的体现可视化效果，作图时将这41份判决书算作一份，因此认定不予撤销的有41份判决书，占55%；行政行为违法，但不具有可撤销内容，因此判决确认违法的有3件，占比4%。

认定政府行为违法的主要情形主要有：
1、被告政府无证据依据证明其作出的拆迁行为合法或者没有在答辩期内提交证明其行为合法的依据（认定此情形违法的判决书约为17份）。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
2、政府征收部门对房屋评估程序违法，或者未将分户评估报告送达被拆迁人或者进行公告，致使被拆迁人对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失（认定此情形违法的判决书约为16份）。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。
被征收人对评估结果有异议的，自收到评估报告10日内，向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，自收到复核结果10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
3、被告政府拆除涉案房屋时，未依法履行催告程序，未依法作出强制执行决定，剥夺了征收对象的陈述申辩权；没有明确告知征收对象申请复议或者提起所诉讼的途径和期限，即拆除了涉案房屋，该行政强制执行行为违反法定程序（认定此情形违法的判决书约为8份）。
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。
行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。
4、被拆迁人虽在征收补偿决定送达后未对该决定申请复议或提起诉讼，但对于房屋被征收要求补偿的诉讼仍在进行中，或者对补偿安置标准有异议双方未达成安置补偿协议的情况下，被告政府未经人民法院审查、裁定，自行予以强制拆除程序违法（认定此情形违法的判决书约为5份）。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”
5、被告政府所征收的土地房屋未在省政府批准的土地征收范围之内，被告政府将被拆迁人所使用的集体土地在未转为建设用地的情况下，对原告作出的房屋征收补偿决定主要证据不足，于法无据（认定此情形违法的判决书约为4份）。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
6、被告政府对省政府批准的土地征用方案未依法进行公告，其土地行政主管部门未针对本次土地征收制订征地补偿、安置方案并予以公告，也未听取被征地农村集体经济组织或者其他权利人对征地补偿、安置方案的意见。
且在被诉《征收补偿安置公告》作出前就对原告居住的房屋进行了评估和房屋征收决定，既违反了法律规定的行政程序，也剥夺了村民的知情权、参与权和监督权，属于程序违法（认定此情形违法的判决书约为4份）。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款和国土资源部《征用土地公告办法》第三条、第四条、第五条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十四条的规定：
被征收土地所在地的县级以上地方人民政府将批准后的征用土地方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村以书面形式予以公告，被征收土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门制订的征地补偿、安置方案应当进行公告，征求村民意见，对确定的征地补偿安置方案经有关地方人民政府批准后进行公告。
7、被告政府在与被拆迁人未达成征收补偿协议的情况下，至起诉未对原告作出相应的征收补偿决定，属于不履行法定职责，该行为被认定为违法（认定此情形违法的判决书约为4份）。
国务院《征补条例》第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”
第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”
8、政府内设机构应急办在政府既未作出补偿决定，也未向人民法院申请强制执行的情况下，以紧急避险的名义强制拆除了原告房屋，侵害了原告合法权益（认定此情形违法的判决书约为3份）。
《征补条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人可以对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼。
实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
9、鉴定主体不具有作出房屋安全性鉴定的资质，或者申请鉴定人不具有申请资质的，该鉴定主体所做出来的房屋安全性鉴定报告不具有合法性（认定此情形违法的判决书约为3份）。
《城市危险房屋管理规定》第六条的规定，负责房屋安全鉴定的机构为市、县级人民政府房地产行政主管部门设立的机构。第七条第一款的规定，房屋所有人或使用人持有证明其具备相关民事权利的合法证件，可向当地鉴定机构申请鉴定。
10、被告政府在选定评估机构时程序违法（认定此情形违法的判决书约为4份）。或者单方委托的价格认证中心，因该认证中心不具有房地产价格评估的资质，其作出的《房屋价格认证结论书》不具有合法有效性。因此被告政府依据无效的结论书作出的房屋征收补偿决定，属主要证据不足（认定此情形违法的判决书约为3份）。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”
11、被告政府在涉案房屋所有权不明的情况下，未按照法定程序作出房屋征收补偿决定并予以公告，便将房屋拆除，其行为属于程序违法（认定此情形违法的判决书约为2份）。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”
12、另有一些出现频次较低的认定政府违法的情形：
（1）项目审批是行政机关做出征收决定的前置行为，未进行项目审批即作出房屋征收决定，属于程序违法。
（2）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”而被告政府做出的征收补偿方案只采取货币补偿方式，不采取其他补偿方式，剥夺了原告选择补偿方式的权利。
（3）被告政府在对第三人的国有土地使用权及土地上附着物进行征收时，未对该范围内原告所有的资产进行补偿，属于不履行法定职责。
（4）被告政府不是法律规定的征收工作责任主体，也未取得有关机关的授权，在征收补偿过程中，对原告的诉求未进行审查，即组织工作人员对原告的房屋强制拆除，属于超越职权。
（5）被告政府在征收过程中未按照批准的范围进行勘丈，并责令交出土地，超出了用地批准范围。
诉请赔偿的裁判结果

甘肃省涉及政府拆迁的760份裁判文书中，有关行政赔偿的文书只有15份，其中裁定书8份，判决书7份。7份判决书中判决赔偿的有4份，驳回的3份。
主要理由为，被告拆除原告房屋，未经法定程序，其强拆行为已被生效法律文书确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定：
侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
4份判决书是基于同一事实做出的，赔偿标准一致。赔偿标准为，因房屋已被拆除，无法进行评估作价。根据兰州新区房屋重置价格及附属物补偿标准，原告被拆除房屋应当按照砖混结构2等计算，即每平方米应当按照1040元赔偿。原告被拆除房屋260平方米，应当赔偿270400元。
二审裁判结果分析

二审裁判文书共98份，其中上诉人是原审原告即被拆迁人的为81份，占比约为83%；上诉人是原审被告政府的有17份，占比约为17%。可见上诉人是拆迁户的比例远远高于政府。
其中驳回上诉、维持原判的有76份，驳回率约为78%；撤销原判、改判的有13份，改判率为13%；撤销原判、驳回上诉的有9份，占比9%。改判率相对还是比较低的。
撤销原判的主要理由集中在适用法律错误（9份）、适用法律不当（6份）以及认定事实不清、适用法律错误（4份）。
声明
鉴于裁判文书公开的局限性，本报告的数据与真实性数据之间存在差异，报告对裁判文书和典型案例的分析仅针对个案，不代表我们对该类案件或法律问题的分析意见。
本报告权属归甘肃诚域律师事务所魏存仪律师团队所享有，未经书面允许，不作其他用途。